Komando Adaptif

Komando Adaptif

Memelihara perdamaian dan keamanan di dunia yang terus berubah

Kathryn Botto

FOTO DARI the Associated Press

Militer A.S. telah berkontribusi pada pemeliharaan perdamaian dan keamanan di Korea Selatan selama lebih dari 67 tahun melalui tiga komando militer: Komando Perserikatan Bangsa-Bangsa, Pasukan Amerika Serikat di Korea, dan Komando Pasukan Gabungan. Masing-masing komando ini, pada titik tertentu dalam sejarah mereka, mengalami perkembangan signifikan dalam lingkungan strategis yang mengharuskan adaptasi misi atau ruang lingkup mereka, tantangan yang dihadapi secara bergantian oleh setiap komando. Komitmen teguh militer A.S. di Korea selama periode panjang ini adalah bukti fleksibilitas dari lembaga-lembaga ini, yang telah menunjukkan kemampuan mereka untuk menanggapi ancaman yang kompleks dan terus berubah di Asia Timur Laut. Kondisi di balik pembentukan masing-masing komando membantu menjelaskan bagaimana Korea Selatan menjadi satu-satunya negara yang stabil dan demokratis dengan pasukan masa perangnya di bawah kendali operasional komandan A.S., berfungsi sebagai markas dari satu-satunya pasukan gabungan dua negara A.S., dan menjadi lokasi Komando Perserikatan Bangsa-Bangsa yang dipimpin oleh A.S.

Komando P.B.B.

Kehadiran militer A.S. di Korea dimulai dengan serius pada akhir Perang Dunia II dalam apa yang dimaksudkan sebagai tindakan minor dan sementara untuk menstabilkan Korea Selatan dan melawan potensi ekspansi Soviet. Meskipun pada awalnya diusulkan sebagai perwalian selama lima tahun, kehadiran militer itu diwujudkan sebagai Pemerintah Militer Angkatan Darat A.S. di Korea. Pemerintahan militer itu berakhir pada Agustus 1948 dengan terpilihnya Presiden Korea Selatan Syngman Rhee dan beralih memegang peran sebagai kelompok penasihat militer. Setelah Rhee terpilih, A.S. mulai menarik pasukannya dari Korea Selatan. Sementara itu Korea Utara mulai merencanakan invasi ke Korea Selatan, yang dilakukan pada 25 Juni 1950.

Setelah pecahnya Perang Korea, kepentingan A.S. di Asia mencakup melawan ekspansi Tiongkok, Korea Utara, dan Soviet di kawasan tersebut. Presiden A.S. Harry S. Truman memberikan pernyataan yang sangat jelas baik secara pribadi maupun publik bahwa kekhawatiran utamanya mengenai Korea adalah masalah keterlibatan Soviet dalam konflik itu. Pada masa-masa awal perang, pemerintah A.S. percaya bahwa invasi Korea Utara ke Korea Selatan mungkin menjadi bagian dari serangan komunis regional yang dilakukan Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dan Republik Sosialis Uni Soviet. Tindakan pertama mereka adalah mengirim Armada ke-7 A.S. untuk melindungi Republik Tiongkok (sekarang Taiwan) untuk memastikan bahwa Taiwan juga tidak akan diserang, demikian menurut catatan Departemen Angkatan Darat A.S. Sejumlah perkembangan yang terjadi secara bersamaan meningkatkan kekhawatiran Truman terkait ancaman komunis regional yang semakin luas dan berani, termasuk kemenangan Partai Komunis Tiongkok dalam Perang Saudara Tiongkok dan uji coba nuklir pertama Uni Soviet pada tahun 1949. Faktor-faktor ini berkontribusi terhadap keputusan Truman untuk memperluas bantuan ke Korea Selatan di bawah naungan P.B.B. untuk menghalangi ekspansi komunis di luar negeri dan meningkatkan kredensial antikomunis di dalam negeri.

Tentara Korea Selatan dan A.S. berjaga selama upacara yang menandai ulang tahun ke-63 penandatanganan Perjanjian Gencatan Senjata Korea di desa gencatan senjata Panmunjom, Korea Selatan, pada Juli 2016.

Untuk mencapai hal ini, A.S. meminta pengesahan Dewan Keamanan P.B.B. Pembentukan Komando P.B.B. melalui Resolusi 84 Dewan Keamanan P.B.B. pada 7 Juli 1950, memberi A.S. izin untuk bertindak. Resolusi tersebut menetapkan bahwa A.S. menunjuk komandan komando terpadu, di bawah bendera P.B.B., untuk “membantu Korea Selatan dalam membela diri terhadap serangan bersenjata dan dengan demikian untuk memulihkan perdamaian dan keamanan internasional di daerah tersebut.” Negara-negara Barat menganggap tindakan Komando P.B.B. sebagai penghalang atas ekspansi komunis yang berpotensi memengaruhi dunia dan kawasan itu, dan tindakan itu dilegitimasi oleh dukungan internasional secara luas. Dukungan bulat atas resolusi itu di Dewan Keamanan dimungkinkan oleh karena keputusan pemimpin Uni Soviet Joseph Stalin untuk tidak mengirim perwakilan ke pertemuan tempat mandat Komando P.B.B. untuk berpartisipasi dalam Perang Korea disetujui. Seandainya Uni Soviet memblokir resolusi tersebut, tidak jelas apakah keterlibatan di Korea akan mendapatkan cukup dukungan di Kongres A.S. untuk dilanjutkan secara sepihak. Sebaliknya, keputusan Dewan Keamanan P.B.B. menetapkan preseden untuk tindakan militer A.S. di luar negeri tanpa deklarasi perang dari kongres, yang masih menjadi standar saat ini.

Setelah pertempuran selama satu tahun lebih sedikit, A.S. (melalui Komando P.B.B.), RRT, dan Korea Utara mendukung dimulainya pembicaraan gencatan senjata untuk mengakhiri konflik sesegera mungkin. Akan tetapi, Rhee menganggap penandatanganan perjanjian gencatan senjata itu sebagai peniadaan prospek penyatuan Korea di bawah Seoul, dan akibatnya, ancaman terhadap keamanan Korea Selatan. Dalam surat-suratnya kepada Presiden A.S. Dwight D. Eisenhower, Rhee menyatakan bahwa penandatanganan perjanjian yang memungkinkan pasukan komunis Tiongkok untuk tetap berada di Korea Utara mewakili “penerimaan hukuman mati tanpa protes.”

Setelah negosiasi selama dua tahun dan penawaran Perjanjian Pertahanan Timbal Balik, Rhee masih keberatan dengan gencatan senjata itu dan menolak untuk menandatanganinya. Pada akhirnya, gencatan senjata itu ditandatangani oleh lima orang: dua pemimpin Amerika dari Komando P.B.B., dua dari Korea Utara, dan satu dari RRT.

Karena kegagalan untuk menyelesaikan masalah jangka panjang selama negosiasi gencatan senjata, Perjanjian Gencatan Senjata Korea menyerahkan masalah penyelesaian “pertanyaan Korea” dan penarikan pasukan asing dari Korea ke konferensi politik di Jenewa. Sifat tanpa kompromi Rhee dan sasaran yang berbeda di Korea Utara dan Korea Selatan meninggalkan sedikit harapan akan keberhasilan konferensi itu. Rhee menyesalkan ketentuan konferensi itu; dia bertanya kepada duta besar A.S. berapa lama dia harus menunggu sebelum sekutunya menyadari bahwa konferensi itu hanyalah taktik mengulur waktu, bahwa tidak akan ada penarikan pasukan komunis Tiongkok dari Korea secara damai dan tidak ada penyatuan melalui pemilihan umum bebas yang diawasi oleh P.B.B. Konferensi itu gagal menghasilkan kesepakatan untuk menyelesaikan masalah mengenai pertanyaan Korea itu. Sebaliknya, konferensi itu mengakibatkan garis lintang utara 38 derajat menjadi perbatasan de facto dan pemeliharaan gencatan senjata berkelanjutan sebagai pengganti perjanjian damai. Karena perjanjian gencatan senjata itu ditandatangani oleh komandan Komando P.B.B. dan menunjuk Komando P.B.B. sebagai administrator dari setengah bagian selatan Zona Demiliterisasi, kehadiran Komando P.B.B. di semenanjung itu sebagai pelindung perdamaian dan keamanan di daerah itu juga bertahan.

Pasukan A.S. di Korea

Meskipun pembentukan Komando P.B.B. terkait dengan sasaran strategis regional, pembentukan Pasukan A.S. di Korea dan keberadaan berkelanjutannya di semenanjung Korea pada awalnya merupakan tanggapan terhadap ketidakpercayaan antara A.S. dan Korea Selatan. Ketika negosiasi gencatan senjata mengabadikan peran berkelanjutan Komando P.B.B. di Semenanjung Korea, intrik Rhee dan cita-citanya untuk unifikasi Korea menghambat percepatan resolusi konflik Korea. Ketika Perang Korea hampir berakhir, A.S. harus berfokus untuk mendukung stabilitas di Korea Selatan sambil mendorong Korea Selatan menahan diri terhadap masalah Korea Utara, dan dengan demikian menawarkan Perjanjian Pertahanan Timbal Balik sebagai jaminan kepada Korea Selatan. Meskipun langkah ini merupakan reaksi terhadap Rhee, nilai mempertahankan aliansi antikomunis yang kuat di Pasifik juga menjamin berlanjutnya keterlibatan A.S. di Korea Selatan.

Para veteran Perang Korea dari Korea Selatan memberikan penghormatan saat upacara pada Juli 2017 di Seoul yang menandai ulang tahun ke-64 Perjanjian Gencatan Senjata Korea.

Sejak awal, kepentingan A.S. mengenai Korea dan perjanjian itu bersifat regional, seperti yang terjadi pada Komando P.B.B. Memang, kalimat dalam perjanjian itu berfokus pada penguatan “jalinan perdamaian di wilayah Pasifik.” Korea Selatan disebut sebagian besar dalam perannya sebagai pihak dalam perjanjian tersebut, sementara itu “wilayah Pasifik” secara konsisten disebut sebagai objek dari pertahanan perjanjian tersebut. Pemikiran pemerintah A.S. di balik perjanjian itu berpusat pada potensi kerja sama multilateral antara sekutu perjanjian bilateral di Asia yang dirujuk Eisenhower dan beberapa senator sebagai “NATO [Pakta Pertahanan Atlantik Utara] Pasifik,” demikian menurut dokumen kesaksian Komite Hubungan Luar Negeri Senat A.S. Meskipun ada perjanjian bilateral lainnya di Pasifik dan fokus regional perjanjian itu, Jenderal Angkatan Darat A.S. Matthew Ridgway dan Menteri Luar Negeri John Foster Dulles menganggap perbedaan di antara negara-negara Asia terlalu besar untuk membentuk koalisi yang serupa dengan NATO.

Penentangan keras Rhee terhadap perjanjian gencatan senjata itu adalah salah satu alasan utama sehingga Eisenhower menyetujui gagasan Perjanjian Pertahanan Timbal Balik. Rhee berulang kali mengancam akan melakukan tindakan sepihak terhadap Korea Utara selama negosiasi. Pada tahun 1953, Rhee membebaskan sekitar 25.000 tawanan perang Tiongkok dan Korea Utara yang ingin tetap berada di Korea Selatan yang demokratis. Tindakan itu merupakan kejutan besar bagi Tiongkok, Korea Utara, dan Amerika Serikat. Mendapatkan dukungan Rhee menjadi hal yang sangat sulit sehingga A.S. memiliki rencana cadangan yang disebut Rencana Operasi Everready, sebagai cara yang dimungkinkan untuk mengatasi keberatan Rhee terhadap bagian dari perjanjian gencatan senjata yang diusulkan. Beberapa versi dari rencana itu termasuk ketentuan untuk menundukkan dan mengganti Rhee. Penawaran Perjanjian Pertahanan Timbal Balik dimaksudkan untuk menghalangi Rhee untuk mengambil tindakan sepihak terhadap Korea Utara dan membuatnya menyetujui gencatan senjata dan bukannya melanjutkan konflik. Perlu waktu yang lama untuk meredakan kekhawatiran Rhee, dan dia mengizinkan tercapainya negosiasi itu. Akan tetapi, Rhee masih menolak untuk menandatangani perjanjian gencatan senjata.

Komando Pasukan Gabungan

Komando Pasukan Gabungan (Combined Forces Command – CFC) merupakan komando pertama yang dibentuk sebagai tanggapan langsung terhadap kemampuan Korea Utara dan bukannya masalah-masalah regional. Akan tetapi sama seperti komando lainnya, ruang lingkup dan misinya berevolusi untuk mengakomodasi peristiwa yang terjadi. Pada faktanya, Komando Pasukan Gabungan dibentuk pada tahun 1978 untuk memfasilitasi penarikan pasukan A.S. dari Korea Selatan, prakarsa utama Presiden A.S. Jimmy Carter yang kemudian dibatalkan oleh Presiden A.S. Ronald Reagan pada tahun 1981. Pembatalan prakarsa yang dilakukan Reagan itu muncul menyusul pengungkapan selama pemerintahan Carter bahwa kemampuan Korea Utara telah berkembang jauh lebih pesat dari yang diperkirakan pada awalnya. Sebelum pembatalan prakarsa itu, kontrol operasional pasukan Korea Selatan dipindahkan dari Komando P.B.B. ke Komando Pasukan Gabungan dan kerangka acuan untuk panglima tertinggi, Komando P.B.B., diubah pada tahun 1983 untuk mencerminkan keberadaan Komando Pasukan Gabungan sebagai “entitas hukum dan militer yang terpisah dari Komando P.B.B.”

Wacana Komando Pasukan Gabungan pertama kali dilontarkan pada awal tahun 1970-an, ketika dinamika regional yang berubah mendorong pertimbangan pembubaran Komando P.B.B. untuk kepentingan meredakan ketegangan dengan RRT dan perjanjian damai dengan Korea Utara. Baik Korea Selatan dan A.S. mendukung pengakhiran Komando P.B.B. tetapi untuk alasan yang berbeda. Bagi A.S., membubarkan Komando P.B.B. akan membantu upayanya untuk menormalkan hubungan dengan RRT. Nota internal NSC mendokumentasikan bahwa A.S. bermaksud “untuk bekerja terutama secara paralel dengan RRT, baik untuk mendukung dan menahan sekutu Korea kita masing-masing jika diperlukan” dalam negosiasi. Selain itu, sasaran doktrin Presiden A.S. Richard Nixon untuk memberikan sekutu kontrol domestik atas pertahanan mereka sendiri membenarkan pembubaran Komando P.B.B., yang masih mempertahankan kontrol operasional pasukan Korea Selatan pada titik ini, demikian pendapat beberapa ahli. Komando Pasukan Gabungan akan memfasilitasi transfer kontrol operasional ke Korea Selatan berdasarkan prakarsa ini.

Korea Selatan menganggap mendekatnya hubungan A.S.-Tiongkok dan Doktrin Nixon sebagai faktor motivasi untuk pembubaran Komando P.B.B. dengan cara yang berbeda. Park Chung-hee khawatir Korea Selatan mungkin menjadi terisolasi karena peningkatan hubungan A.S. dengan RRT dan bahwa A.S. mungkin juga berupaya menjalin hubungan diplomatik dengan Korea Utara, demikian menurut sejarah yang dipublikasikan oleh Wilson Center. Park berupaya melakukan dialog antar-Korea untuk mendapatkan jaminan keamanan bagi semenanjung itu semisal terjadi penarikan pasukan A.S. Dengan demikian, pembicaraan tentang pembubaran Komando P.B.B. menjadi bagian yang berguna dari paket negosiasi di antara kedua Korea. Ternyata, A.S. memang mempertimbangkan untuk memperluas hubungan dengan Korea Utara selama waktu ini, meskipun lebih suka menunggu sampai setelah pembubaran Komando P.B.B., karena jika melakukan hal itu sebelum pembubaran dapat menyebabkan Korea Utara “terdorong untuk tidak bersedia berkompromi” dan membuat negosiasi menjadi lebih sulit, demikian menurut nota NSC.

Jenderal Angkatan Darat A.S. Vincent Brooks, komandan Komando Pasukan Gabungan dan Pasukan Amerika Serikat di Korea, tengah; Kim Byeong-Joo, wakil komandan Komando Pasukan Gabungan yang baru saja menjabat saat itu, kedua dari kiri; dan Leem Ho-Young, komandan yang meninggalkan jabatannya, kanan, memeriksa pasukan selama upacara serah terima jabatan komandan di Garnisun Yongsan Angkatan Darat A.S. pada 11 Agustus 2017, di Seoul, Korea Selatan.

Negosiasi ini tidak berhasil dalam membubarkan Komando P.B.B., terutama karena ketidakmampuan kedua Korea untuk menyetujui ketentuan, bukan karena konflik Tiongkok-A.S. Baik A.S. dan RRT menyatakan keinginan untuk melanjutkan keterlibatan dalam mempertahankan gencatan senjata. Akan tetapi, Korea Utara dan Korea Selatan masing-masing menyerahkan resolusi yang bertentangan ke Majelis Umum P.B.B. mengenai masalah Komando P.B.B. pada tahun 1975. Ini menandai pertama kalinya proposal Korea Utara mengenai pertanyaan Korea diperdebatkan di Majelis Umum, karena Korea Utara baru saja mulai terlibat dalam P.B.B. setelah pembubaran Komisi P.B.B. untuk Unifikasi dan Rekonsiliasi Korea, demikian yang diungkapkan catatan Majelis Umum P.B.B. Akan tetapi, para ahli mendokumentasikan bahwa resolusi Korea Utara menyerukan penarikan penuh pasukan A.S. dari semenanjung Korea, sementara itu usulan Korea Selatan menyerukan pembubaran Komando P.B.B. tetapi mempertahankan pasukan A.S. di Korea Selatan. Pada akhirnya, kedua resolusi itu tidak dapat direkonsiliasi, Komando P.B.B. tidak dibubarkan, dan hubungan antar-Korea menjadi stagnan.

Selama negosiasi pembubaran Komando P.B.B., A.S. mempertimbangkan berbagai metode untuk mempertahankan kontrol operasional pasukan Korea Selatan. Menteri Luar Negeri A.S. Henry Kissinger menyatakan bahwa yang paling “praktis dan, bagi pihak Korea Selatan, pengganti paling meyakinkan untuk Komando P.B.B.” adalah kontrol operasional dengan komando gabungan A.S.-Korea Selatan baru yang dipimpin oleh perwira senior A.S. Kebuntuan di Majelis Umum P.B.B. atas nasib Komando P.B.B. pada tahun 1975 mengakhiri aspirasi untuk pembentukan sebuah komando gabungan hingga menjadi lembaga fasilitator untuk kebijakan penarikan Carter.

Mayor Jenderal Korea Utara Lee Sang Cho, penanda tangan Perjanjian Gencatan Senjata Korea dari pihak komunis, masuk ke dalam Jeep bersama dengan negosiator lainnya setelah pertemuan di Panmunjom, Korea Selatan, pada 7 April 1953. Tiga hari setelah penandatanganan perjanjian itu, hambatan terakhir terhadap pertukaran ribuan prajurit komunis yang terluka dengan 120 tahanan Amerika dan 480 tahanan Perserikatan Bangsa-Bangsa berhasil diatasi.

Komitmen Carter untuk menarik pasukan dari Korea Selatan berawal sebagai janji kampanye yang dimotivasi oleh keengganan untuk mendukung penempatan pasukan darat di luar negeri dalam jangka panjang, catatan hak asasi manusia Presiden Korea Selatan saat itu Park Chung-hee, serta ketakutan terhadap apa yang disebut tripwire, atau keterlibatan militer secara otomatis dalam peperangan. Akan tetapi, perkiraan komunitas intelijen pada saat itu menyebutkan bahwa semakin banyak bukti bahwa kekuatan militer Korea Utara jauh lebih besar daripada yang diperkirakan sebelumnya. Pemerintahan Carter tidak menghiraukan nasihat dari komunitas intelijen dan terus melaksanakan keputusan itu hingga perkiraan intelijen itu menjadi begitu kuatnya sehingga Carter terpaksa mengubah posisinya. Carter mengumumkan bahwa kebijakan penarikan itu akan dipertimbangkan kembali pada tahun 1981, tetapi dia kalah dalam pemilihan umum untuk masa jabatan kedua dan kebijakan itu segera dibatalkan oleh Reagan. Akan tetapi, Komando Pasukan Gabungan tetap berada pada tempatnya.

Ketangkasan bersama

Masing-masing dari tiga komando ini selama masa jabatannya mengalami perkembangan dalam lingkungan keamanan yang mengharuskan adaptasi misinya. Untuk Komando P.B.B., ini merupakan kegagalan Konferensi Jenewa, yang menyebabkan Komando P.B.B. menjadi peralatan permanen yang mempertahankan gencatan senjata di semenanjung Korea. Rhee menunjukkan kesediaannya untuk memprovokasi Korea Utara, seperti melalui pembebasan tahanan perang, mendorong peninjauan kembali pendekatan A.S. terhadap kawasan yang mencakup pembentukan Pasukan A.S. di Korea. Untuk Komando Pasukan Gabungan, pengungkapan peningkatan kemampuan Korea Utara memaksa A.S. untuk memeriksa kembali komitmennya terhadap Korea Selatan. Alih-alih muncul secara tiba-tiba oleh karena terjadinya suatu peristiwa, ketiga komando itu telah membuktikan ketahanan dan kemampuan untuk berevolusi dan mengatasi tantangan keamanan yang meningkat di Asia Timur Laut.

saham