민첩하게 적응하는 사령부

민첩하게 적응하는 사령부

변화하는 세계 속에서평화와 안보 유지

캐스린 보토 사진 제공: AP 통신

미군은 유엔군사령부, 주한미군, 한미연합사령부의3대 사령부를 통해 67년 이상 한국의 평화와 안보를 유지하는 데 기여하고 있다. 이들 각사령부는 창설 후 순차적으로 전략적 환경의
중대한 변화를 겪으며 임무나 범위를 조정해왔다. 한국에 대한 미군의 변함없는 오랜 헌신은 이들 사령부가 동북아시아의 복잡하고 변화하는 위협에 유연하게 대응했기에 가능했다. 각 사령부가 창설된 상황을 살펴보면 어떻게 한국이 미군 사령관이 전시작전통제권(전작권)을 가진 군대를 보유하고 미국이 참여하는 연합군이 주둔 중이며 미국 주도의 유엔군사령부가 있는 나라로는 유일하게 안정적인 민주주의 국가가 됐는지 이해하는 데 도움이 된다.

유엔군사령부

제2차 세계대전 말기, 한국을 안정화하고 소련의 잠재적 팽창을 막기 위한 소규모 임시 조치로서 미군이 한국에 본격적으로 주둔하기 시작했다. 애초 5년 신탁 통치를 염두에 두고 시작된 재조선미육군사령부군정청은 1948년 8월 이승만 대통령이 당선되면서 종료되고 군사 자문 기구로 역할이 전환됐다. 이승만 대통령 당선 후 미국은 한국에서 군대를 철수하기 시작했다. 한편 북한은 남침을 계획하기 시작했고 1950년 6월 25일 실행했다.

2016년 7월 판문점에서 열린 한국전 휴전 협정 서명
63주년 기념식 중 한국군과 미군 병사들이 경계를 서고 있다.

한국전이 발발하면서 아시아 내 미국의 이해관계에는 중국, 북한, 소련의 팽창에 대응하는 것도 포함되기 시작했다. 해리 S 트루먼 미국 대통령은 비공개 및 공개 석상에서 한국에 대해 가장 우려되는 것은소련의 분쟁 개입 여부라고 분명히 밝혔다. 한국전 초기 미국은 북한의 남침이 중국과 소련의 지역 공산화 전략 중 하나라고 생각했다. 미육군 기록에 따르면 미국의 첫 번째 대응은 제7함대를 보내 대만까지 침략당하지 않도록 방어하는 것이었다. 중국 공산당 내전과 1949년소련의 첫 번째 핵실험 등 수많은 사건이 동시에 일어나면서, 나날이 확장되고 대담해지는 지역 공산화 위협에 대한 트루먼 대통령의 우려는 더욱 고조됐다. 이러한 상황을 고려하여 트루먼 대통령은 유엔의 후원 아래 한국에 원조를 제공함으로써 해외에서는 공산주의 확산을 막고 국내에서는 공산주의 반대 여론을 구축하고자 했다.

이를 위해 미국은 유엔안전보장이사회(안보리)의 지지를 구했고 1950년 7월 7일 안보리 결의안 84호에 따라 미국은 유엔사 창설 허가를 받았다. 결의안은 미국이 유엔 깃발 아래 연합군 사령부의 사령관을 임명하여 “한국이 무장 공격으로부터 자국을 지키도록 지원함으로써 지역 내 국제 평화와 안정을 복구한다”고 명시했다. 서방 국가들은 유엔사의 활동을 지역과 전 세계에 영향을 미칠 수 있는 공산주의 확장에 대응하는 것으로 봤고 유엔사는 국제 사회의 폭넓은 지지로 정당성을 확보했다. 이오시프 스탈린 소련 총리가 유엔사의 한국전 참전을 결정하는 회의에 대표단을 보내지 않기로 결정했기 때문에 안보리 결의안은 만장일치로 채택될 수 있었다. 소련이 결의안에 반대했다면 미국이 의회의 지지를 받고 단독으로 한국전에 참전할 수 있었을지 확실하지 않다. 하지만 안보리 결의로 미군이 의회의 선전포고 없이 해외에서 참전할 수 있는 선례가 마련되어 지금까지 표준으로 남아있다.

전쟁이 시작된지 약 1년 후 미국(유엔사를 통한), 중국, 북한은 가능한 한 빨리 분쟁을 끝내기 위해 휴전 회담을 시작하자고 제안했다. 하지만 이승만 대통령은 휴전 협정에 서명하면 한국을 중심으로 한 한반도의 통일 가능성이 멀어지고 결국 한국의 안보에 위협이 될 것이라고 생각했다. 드와이트 D 아이젠하워 미국 대통령에게 보낸 서신에서 이 대통령은 휴전 협정에 서명하여 중국군이 북한에 남는 길을 열어둔다면 “저항없이 사형 선고를 받아들이는 셈”이 될 것이라고 주장했다.

2년 동안 협상이 진행되고 한미상호방위조약이 제안됐지만 이 대통령은 여전히 휴전에 반대하며 서명을 거부했다. 결국 휴전 협정은 유엔사의 미국 대표 2명, 북한 대표 2명, 중국 대표 1명의 서명으로 체결됐다.

휴전 협상 중에는 장기적 사안들을 해결하지 못했기 때문에 한국전 휴전 협정은 “한반도 문제”의 해결과 한반도의 외국군 철수 사안을 제네바 회담에서 처리하기로 했다. 이 대통령이 고집을 꺾지 않고 남북한이 서로 다른 목표를 추구했기 때문에 회담의 성공 가능성은 낮았다. 이 대통령은 회담 조건에 대해 불만을 토로했다. 그는 미국 대사에게, 회담이 지연 전술에 불과하고 한반도에서 중국군이 평화롭게 철수하지 않을 것이며 이 때문에 유엔 감독 아래 자유 선거를 통해 통일이 이루어질 수 없다는 것을 동맹국들이 왜 깨닫지 못하는지 물었다. 회담은 한반도 문제 해결을 위한 합의를 도출하는 데 실패했고, 대신 38도선을 사실상 국경으로 설정하고 평화 조약이 아닌 휴전을 유지하기로 결정했다. 휴전 협정이 유엔사 사령관에 의해 서명되고 유엔사를 휴전선 이남의 협정 이행 감독자로 지정함으로써, 유엔사는 지역의 평화 및 안보 수호자로서 한반도에 주둔하게 됐다.

주한미군

유엔사가 지역의 전략적 목적에 따라 창설된 반면 주한미군은 미국과 한국 사이의 불신에 대한 조치로 창설되고 주둔하기 시작했다. 휴전 협상으로 한반도 내 유엔사의 역할이 영구화되면서 이 대통령의 술책과 통일 의지는 한국전의 신속한 해결에 방해가 됐다. 한국전이 끝날 무렵 미국은 한국의 안정을 뒷받침하면서 한국이 북한 문제에 관여하는 것을 억제하기 위해 한국 안보 보장을 위한 한미상호방위조약을 제안했다. 미국의 지속적인 한반도 주둔은 이 대통령에 대한 대응인 동시에 태평양 지역에 강력한 반공 동맹을 유지할 필요성의 결과이기도 했다.

2017년 7월 서울에서 열린 한국전 휴전 협정 서명 64주년 기념식에서 한국전 참전 용사들이 경례를 하고 있다.

미국이 한미상호방위조약을 맺은 것은 유엔사를 통한 한반도 개입 때와 마찬가지로 처음부터 지역 전체를 염두에 둔 것이었다. 조약의 내용도 “태평양 지역의 평화 구조”를강화하는 데 초점이 있었다. 한국은 조약 당사자로만 주로 등장할 뿐, 조약의 목표로 일관되게 언급된 것은 “태평양 지역”이었다. 미국 상원 외교위원회 증언 문서에 따르면 미국이 한미상호방위조약 시 중점적으로 고려한 것은 어떻게 하면 미국과 양자간 조약을 체결한 아시아 국가들끼리 다자간 협력(아이젠하워 대통령과 일부 상원의원이 “태평양의 NATO(북대서양조약기구)”라고
표현)을 추진하도록 도울 것인가 하는 문제였다. 태평양 내 다른 양자간 조약이 있었고 한미상호방위조약의 초점이 지역에 있었지만 매튜 리지웨이 미육군 대장과 존 포스터 덜레스 국무장관은 아시아 국가들 사이에 차이점이 커서 NATO와 같은동맹은 힘들다고 봤다.

이 대통령이 휴전 협정에 강력하게 반대했기 때문에 아이젠하워 대통령은 한미상호방위조약에 동의했다. 협상 과정에서 이 대통령은 북한을 상대로 단독 행동을 취하겠다고 여러 차례 위협했다. 1953년 그는 민주주의 한국에 남기 원하는 중국군과 북한군 포로 2만 5000명을 석방시키며 중국, 북한, 미국을 놀라게 했다. 이 대통령의 지지를 얻는 것이 어려워지자 미국은 이 대통령의 휴전 협정 반대를 극복하기 위한 수단으로 에버레디 작전 계획이라는 비상 대책을 마련했으며 이 계획의 일부 버전 중에는 이 대통령을 축출, 교체하는 내용도 있었다. 한미상호방위조약을 제안한 것은 이 대통령이 북한에 대한 단독 행동을 포기함으로써 분쟁 재발을 막고 휴전에 동의하게 하는 데 목적이 있었다. 결국 이 대통령은 고집을 꺾고 협상 체결을 허락했으나 휴전 협정에는 끝내 서명하지 않았다.

한미연합군사령부

한미연합군사령부는 지역적 우려가 아니라 북한의 역량에 직접 대응하기 위해 창설된 첫 사령부다. 하지만 다른 사령부와 마찬가지로 변화하는 상황에 대응하며 범위와 임무가 발전했다. 사실 연합사는 1978년 지미 카터 미국 대통령의 주된추진 사항 중 하나였던 미군철수를 지원하기 위해 창설됐는데,이 계획은 북한의 군사력이 애초예상보다 훨씬 강력하다는 사실이
알려지면서 1981년 로널드 레이건대통령에 의해 철회됐다. 철수 계획철회 전 한국군의 전작권은 유엔사에서연합사로 이전됐으며, 1983년에는유엔사 사령관 권한이 변경되어 연합사를 “유엔사와 별개의 법적 군대”로 인정하게 됐다.

연합사 창설이 처음 제안된 것은 지역 역학의 변화 속에서 중국과 화해 무드를 조성하고 북한과 평화 조약을 체결하기 위해 유엔사 해체가 논의되던 1970년대 초였다. 한국과 미국은 모두 유엔사 해체에 동의했지만 이유는 달랐는데, 미국은 중국과의 관계 정상화에 도움이 될 것이라고 생각했다. 국가안전보장회의(NSC) 문서에 따르면 미국은 협상 시 “필요에 따라 미국이 한국을, 중국이 북한을 지지하거나 억제할 수 있도록 중국과 협력”하기를 원했다. 더불어 일부 전문가들의 분석에 따르면 동맹국에게 자국 방어 통제권을 부여한다는 리처드 닉슨 대통령의 독트린도 당시까지 한국군의 전작권을 유지하고 있던 유엔사의 해체에 힘을 실었다. 이 계획이 추진되었더라면 연합사는 한국으로의 전작권 이양을 촉진할 수 있었을 것이다.

2017년 8월 11일 서울의 미육군 용산 개리슨에서 열린 이취임식에서 연합사 및 주한미군 사령관 빈센트 브룩스 미육군 대장(중앙), 김병주 신임 연합사 부사령관(왼쪽에서 두 번째), 임호영 전임 부사령관이 부대를 사열하고 있다.

그러나 한국은 유엔사 해체를 정당화하는 닉슨 독트린과 미국-중국 관계 회복을 다른 방향에서 인식하고 있었다. 윌슨 센터가 발행한 역사 자료에 따르면 박정희 대통령은 미국이 중국과 관계를 개선하고 북한과도 외교 관계를 수립할 경우 한국이 고립될 수 있다고 우려했다. 박 대통령은 남북한 대화를 통해 미군 철수 시 한반도의 안전을 보장하려 했으며 이에 따라 유엔사 해체 논의는 남북한 사이에 유용한 협상 패키지가 됐다. NSC 문서에 따르면 이 시기에 미국은 북한과의 관계를 확대하려 했으며, 다만 유엔사 해체 전에 관계를 확대할 경우 북한이
“비타협적으로” 태도를 바꿔 협상이 더욱 어려워질 수 있다고 생각했기 때문에 유엔사 해체 후까지 기다릴 계획이었다.

그러나 이들 협상은 유엔사를 해체하는 데 실패했다. 중국-미국 갈등이 아니라 남북한이 합의하지 못한 데 주원인이 있었다. 미국과 중국 모두 휴전 유지에 계속 참여하고 싶다는 바람을 밝힌 반면 남북한은 유엔사 문제를 두고 1975년 각각 상충되는 해결방안을 유엔총회에 제출했다. 유엔총회 기록에 따르면 유엔의 한반도 통일 및 화해 위원회가 해체된 후에야 북한이 유엔에 참여하기 시작했기 때문에 이것은 한반도 문제에 대한 북한의 제안을 유엔총회에서 처음 논의한 사건으로 기록됐다. 전문가들의 기록에 따르면 북한은 한반도에서 미군을 완벽히 철수시켜야 한다고 제안한 반면 한국은 유엔사를 해체하되 미군을 계속 주둔시켜야 한다고 제안했다. 결국 두 해결책은 합의에 도달하지 못했고 유엔사는 해체되지 않았으며 남북한 관계는 경색됐다.

가장 오른쪽: 1953년 4월 7일 판문점 회담 후 북한 대표단 단장 이상초 소장이 다른 협상 대표와 지프에 탑승하고 있다. 북한군 부상자 수천 명을 미군 포로 120명 및 유엔 인질 480명과 교환하기로 합의하면서 이로부터 3일 뒤에 한국전 휴전 협정이 체결됐다.

유엔사 해체 협상 중 미국은 한국군의 전작권을 유지하는 다양한 방법을 고려했다. 당시 헨리 키신저 미국 국무장관은 “한국 국민에게 가장 현실적이고 안도감을 주는 유엔사 대체 방안은” 미국 고위 장교가 지휘하는 새로운 한미 연합 사령부가 전작권을 갖는 것이라고 말했다. 1975년 유엔총회에서 유엔사 문제에 대한 해법을 찾지 못하자 연합사 창설에 대한 기대도 사그라들었으나 이후 카터 대통령이 미군 철수 정책을 추진하면서 이를 뒷받침할 조치로 창설에 이르렀다.

카터 대통령은 장기간 해외에 지상군을 주둔시키는 것을 꺼려했던 정책 방향, 당시 박정희 대통령의 인권 탄압 기록, 유사시 미군이 자동 개입하게 되는 인계철선 상황을 우려한 나머지 대선 공약으로 한국에서 미군을 철수하겠다고 약속했다. 하지만 정보 당국은 북한의 군사력이 애초 생각했던 것보다 훨씬 강력하다는 증거가 쌓이고 있다고 보고했다. 카터 정부는 처음에는 정보 당국의 조언을 듣지 않고 철수 공약을 계속 추진했으나 정보의 보강이 거듭되면서 결국 방향을 전환할 수밖에 없었다. 1981년 카터 대통령은 철수 정책을 재고하겠다고 발표했으나 재선에서 패배했으며 철수 정책은 레이건 대통령에 의해 즉시 폐기됐다. 하지만 연합사는 그대로 유지됐다.

민첩성 공유

각 사령부는 창설 후 안보 환경의 변화에 따라 임무를 조정해왔다. 유엔사의 경우에는 제네바 회담의 결렬로 한국에 영구 주둔하며 한반도의 휴전을 유지하게 됐다. 이 대통령이 포로 석방과 같은 제스처로 북한을 도발하겠다는 의지를 보이자 미국은 지역에 대한 접근법을 재조정하여 주한미군을 창설했다. 연합사의 경우에는 북한의 전투력이 드러나면서 미국이 한국에 대한 전략을 다시 평가하는 과정에서 탄생했다. 이들 3개 사령부는 각종 사건이나 동북아시아의 급변하는 안보 환경에 압도됨 없이 이에 대한 복원력과 대응 능력을 지속적으로 증명하고 있다.