จีนกับ ยุทธศาสตร์  ทางทะเล

จีนกับ ยุทธศาสตร์ ทางทะเล

สหรัฐฯ รวมทั้งประเทศพันธมิตรและหุ้นส่วนควรตอบโต้อย่างไร

หากรัฐบาลจีนต้องการประสบความสำเร็จใน “การฟื้นฟูครั้งยิ่งใหญ่ของชาติจีน” ให้ได้ภายในช่วงกลางศตวรรษที่ 21 จีนต้องกลายเป็น “มหาอำนาจทางทะเล” นายสี จิ้นผิง ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีนกล่าว เป้าหมายนี้มีความหมายอย่างไรต่อผู้นำจีน และสิ่งใดคือนัยสำคัญของการปฏิรูปทางสถาบันครั้งล่าสุดของรัฐบาลจีนเพื่อให้เป้าหมายดังกล่าวเป็นจริง? พรรคคอมมิวนิสต์จีนมียุทธศาสตร์ที่ครอบคลุมทุกด้านเพื่อเพิ่มอำนาจทางทะเล ยุทธศาสตร์นี้ประกอบไปด้วยแง่มุมสำคัญต่าง ๆ ได้แก่ การพัฒนา “เศรษฐกิจสีน้ำเงิน” การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางทะเล การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเล และการปกป้อง “สิทธิและผลประโยชน์” ของจีนในน่านน้ำใกล้เคียงและน่านน้ำที่อยู่ห่างไกล

เป้าหมายในการสร้างให้จีนเป็นมหาอำนาจทางทะเลไม่ใช่เรื่องใหม่ ดังปรากฏในเอกสารของพรรคเผด็จการตั้งแต่ พ.ศ. 2555 แม้ว่าบทบาทของหน่วยงานทางทะเลต่าง ๆ ของจีนจะค่อนข้างคลุมเครือ ตามที่นักวิชาการทางทะเลซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องกับรัฐบาลจีนได้กล่าวไว้ใน พ.ศ. 2559 ว่าหน่วยงานทางทะเลของจีน “ต่างปฏิบัติหน้าที่ตามแนวทางของตนเอง” ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อความร่วมมือ ความพยายามครั้งล่าสุดของรัฐบาลจีนเพื่อแก้ไขปัญหานี้แสดงให้เห็นถึงแผนการเดินหน้าปฏิรูปจีนให้เป็นมหาอำนาจทางทะเลที่ครอบคลุมและมีบทบาทที่สำคัญยิ่งขึ้นในสถานการณ์โลก

เมื่อเดือนมีนาคม พ.ศ. 2561 รัฐบาลจีนประกาศความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญสามประการเกี่ยวกับสถาบันทางทะเล ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการปฏิรูปครั้งใหญ่ของพรรคและสถาบันภาครัฐ สำนักข่าวซินหัวซึ่งเป็นสำนักข่าวทางการของจีนระบุว่าการปฏิรูปดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อ “ปรับปรุงโครงสร้างรัฐบาลให้ดีขึ้น มีประสิทธิภาพมากขึ้น และเน้นการบริการยิ่งขึ้น” นอกจากนี้สำนักข่าวซินหัวยังระบุอีกว่า การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้แสดงให้เห็นถึงการที่จีนมี “บทบาทโดดเด่นยิ่งขึ้นบนเวทีโลก” คำกล่าวนี้ทำให้นึกย้อนไปถึงคำประกาศของนายสีในการประชุมใหญ่ครั้งที่ 19 ของพรรคคอมมิวนิสต์จีนเมื่อเดือนตุลาคม พ.ศ. 2560 ว่าจีน “กำลังเข้าใกล้การเป็นจุดศูนย์กลาง” รัฐบาลจีนประกาศท่าทีอย่างเปิดเผยว่าต้องการร่วมเป็นหนึ่งในชาติที่มีบทบาทสำคัญในการกำหนดธรรมาภิบาลโลก และพื้นที่ในมหาสมุทรแสดงให้เห็นถึงความพยายามของจีนอย่างชัดเจน เส้นทางสายไหมทางทะเลศตวรรษที่ 21 ของจีน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางคือกุญแจสำคัญ โดยมีเป้าหมายในการสร้างความเชื่อมโยงระหว่างจีนและประเทศอื่น ๆ ในแง่ของเศรษฐกิจ การเมือง และความมั่นคงตามความต้องการของจีนในด้านธรรมาภิบาลโลก วิสัยทัศน์เพื่อความร่วมมือทางทะเล พ.ศ. 2560 ของรัฐบาลจีนภายใต้โครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางเป็นสิ่งที่อธิบายเรื่องนี้อย่างชัดเจน

นายสี จิ้นผิง ประธานาธิบดีสาธารณรัฐประชาชนจีนเข้าร่วมพิธีปิดการประชุมสภาประชาชนแห่งชาติที่ศาลาประชาคมในกรุงปักกิ่งเมื่อวันที่ 20 มีนาคม พ.ศ. 2561 รอยเตอร์

รัฐบาลจีนเคยทำการรวมระบบราชการทางทะเลมาก่อนในอดีต ใน พ.ศ. 2556 จีนรวมหน่วยงานรักษากฎหมายทางทะเลหลายหน่วยงานเข้าด้วยกันภายใต้สำนักงานสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐ และก่อตั้งกองกำลังรักษาชายฝั่งจีนภายใต้บทกฎหมายของตน ดร.ไรอัน มาร์ตินสัน รองศาสตราจารย์ที่สถาบันศึกษากิจกรรมทางทะเลของประเทศจีนแห่งวิทยาลัยยุทธนาวีสหรัฐฯ ชี้ให้เห็นว่าการปฏิรูปเหล่านี้ได้พัฒนาการประสานงานและเพิ่มความคล่องตัวให้กับการบัญชาการและควบคุมกองกำลังรักษากฎหมายทางทะเล แต่ดร.มาร์ตินสันระบุว่ากระบวนการดังกล่าวยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์

ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2561 มีการเปิดเผยแผนการปฏิรูปครั้งนี้ในแผนที่ชื่อว่า “การปฏิรูปเชิงลึกของพรรคและสถาบันภาครัฐ” ซึ่งประกอบไปด้วยการเปลี่ยนแปลงสามประการในระบบราชการทางทะเล ประการที่หนึ่ง การปฏิบัติงานปกป้องสิทธิและผลประโยชน์ทางทะเล ซึ่งเป็นประเด็นหลักที่ยุทธศาสตร์ทางทะเลของจีนมุ่งเน้น จะถูกผนวกเข้าอย่างครอบคลุมในแนวทางนโยบายการต่างประเทศโดยรวมของจีนมากขึ้น ประการที่สอง กองกำลังรักษาชายฝั่งของจีนจะไม่ขึ้นตรงต่อสำนักงานสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐซึ่งเป็นฝ่ายพลเรือน แต่จะขึ้นตรงต่อกองกำลังตำรวจติดอาวุธแห่งประชาชน โดยเมื่อไม่นานนี้กองกำลังตำรวจติดอาวุธแห่งประชาชนเริ่มขึ้นตรงต่อคณะกรรมาธิการทหารส่วนกลางแต่ผู้เดียว ประการที่สาม สำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐถูกกำหนดให้ล้มเลิกการปฏิบัติงาน โดยความรับผิดชอบที่เหลืออยู่จะแบ่งให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและกระทรวงนิเวศวิทยาและสิ่งแวดล้อมที่ก่อตั้งขึ้นใหม่ (แผนการนี้ระบุว่าสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐจะยังคงอยู่ในรายชื่อผังองค์กรของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ แต่ไม่มีการอธิบายถึงเหตุผล)

การทูตทางทะเลที่เข้มข้นยิ่งขึ้น

การเปลี่ยนแปลงประการแรกสะท้อนให้เห็นถึงการปรับตัวของคณะร่างนโยบายของจีนเพื่อให้สอดคล้องกับความสำคัญที่เพิ่มขึ้นของยุทธศาสตร์ทางทะเลในนโยบายการต่างประเทศของจีน แผนการระบุว่ากลุ่มย่อยแกนนำส่วนกลางเพื่อการปกป้องสิทธิและผลประโยชน์ทางทะเล (ต่อไปนี้จะเรียกว่ากลุ่มแกนนำทางทะเล) จะถูกยุบ และภาระหน้าที่จะถ่ายโอนไปยังคณะกรรมาธิการกิจการต่างประเทศส่วนกลาง โดยตามแผนการนี้ จุดประสงค์ของการยุบรวมสองหน่วยงานดังกล่าวคือเพื่อพัฒนาความร่วมมือในด้าน “ทรัพยากรและบุคลากรของหน่วยงานทางการทูตและทางทะเล” ในแง่ของสิทธิและผลประโยชน์ทางทะเล คณะกรรมาธิการจะรับผิดชอบในการชี้แนะแนวทางการปฏิบัติตามการตัดสินใจของพรรค จัดระเบียบการรวบรวมและวิเคราะห์ข่าวกรอง ประสานงานการตอบสนองต่อเหตุฉุกเฉิน และกำกับดูแลการวิจัยในประเด็นสำคัญ

ความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ภายนอกประเทศจีนใน พ.ศ. 2554 เมื่อมีการก่อตั้งกลุ่มแกนนำทางทะเลในสมัยที่นายสี จิ้นผิง ดำรงตำแหน่งรองประธานาธิบดี ช่วยให้เหตุผลของการปฏิรูปมีความชัดเจนยิ่งขึ้น ใน พ.ศ. 2554 เกิดความตึงเครียดในทะเลจีนใต้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระหว่างจีนและฟิลิปปินส์ในประเด็นเกี่ยวกับการควบคุมหมู่เกาะปะการังสการ์โบโรห์ เงื่อนไขเหล่านี้ช่วยให้รัฐบาลจีนยกประเด็นความเร่งด่วนในการประสานหน่วยงานรักษากฎหมายทางทะเลที่ไม่เป็นระบบระเบียบเพื่อคุ้มครองสิ่งที่จีนเชื่อว่าเป็นสิทธิและผลประโยชน์ของตน ทั้งการก่อตั้งกลุ่มแกนนำทางทะเลและการรวบรวมหน่วยงานหลายหน่วยเข้าไว้ด้วยกันภายใต้สำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐใน พ.ศ. 2556 เป็นสิ่งที่ตอบสนองความต้องการดังกล่าวในช่วงเวลาที่มีการประสานงานภายในดีขึ้น

นายสี จิ้นผิง ประธานาธิบดีสาธารณรัฐประชาชนจีน กล่าวสุนทรพจน์ปิดท้ายการประชุมของสภาประชาชนแห่งชาติในปักกิ่ง รอยเตอร์

หกปีต่อมา จีนแสดงให้เห็นถึงความคืบหน้าครั้งสำคัญในทะเลจีนใต้ โดยรัฐบาลจีนดำเนินการเสริมกำลังโครงสร้างพื้นฐานทางทหาร กำลังพล และยุทโธปกรณ์ครั้งใหญ่เพื่อปกป้องพื้นที่ที่ตนอ้างสิทธิ ซึ่งเป็นความเคลื่อนไหวที่ทางการจีนให้การปกป้องอย่างเปิดเผยซึ่งขัดแย้งกับท่าทีนิ่งเฉยก่อนหน้า ในด้านการทูต รัฐบาลจีนแสดงท่าทีพึงพอใจอยู่บ่อยครั้งต่อสิ่งที่จีนเรียกว่า “การอ้างสิทธิที่เหนือกว่า” ในทะเลจีนใต้ (แม้จีนจะยังคงคัดค้าน “การสร้างความสั่นคลอน” ที่เกิดจากปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐฯ ในพื้นที่ดังกล่าว) ตามรายงานของสำนักข่าวซินหัว จีน “ประสบความสำเร็จในการควบคุมบริหารสถานการณ์ในทะเลจีนใต้และรักษาเสถียรภาพโดยรวมในพื้นที่ทางทะเลโดยรอบ” สำนักข่าวซินหัวยังระบุว่าการทูตของจีนต่อฟิลิปปินส์และสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (อาเซียน) ได้ช่วย “ลดผลกระทบแง่ลบของกรณีพิพาทในทะเลจีนใต้ลงทีละน้อย” (โดยหมายถึงคดีพิพาทใน พ.ศ. 2559 ที่ฟิลิปปินส์ฟ้องร้องการอ้างสิทธิของจีนต่อศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ซึ่งมีการตัดสินให้ฟิลิปปินส์เป็นฝ่ายชนะคดี) แม้จะมีที่มาที่ไปของสถานการณ์เหล่านี้ แต่รัฐบาลจีนก็มีความมุ่งมั่นในการรวบรวมงานทางทะเลให้ทั่วถึงมากยิ่งขึ้นตามการผลักดันของจีนในการเพิ่มบทบาทในระดับสากล

ในอนาคต รัฐบาลสหรัฐฯ และพันธมิตรควรจับตามองอย่างใกล้ชิดถึงการปรับตัวของจีนจากสิ่งที่ได้เรียนรู้ในทะเลจีนใต้ จีนจะนำประสบการณ์ที่ได้เรียนรู้เกี่ยวกับการทูต การทหาร เศรษฐกิจ กฎหมาย และเครื่องมืออื่น ๆ ที่เป็นพลังอำนาจของประเทศมาใช้อย่างไร? จีนจะนำบทเรียนเหล่านี้ไปปรับใช้กับพื้นที่ห่างไกลซึ่งจีนอ้างว่าเป็นสิทธิและผลประโยชน์ของจีนอย่างไร? ตามหลักภูมิศาสตร์ พื้นที่เหล่านี้ครอบคลุมถึงมหาสมุทรอินเดียและแปซิฟักฝั่งตะวันตก ทั้งยังรวมถึงสถานที่อื่น ๆ ที่เชื่อมโยงกับโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางของจีน ซึ่งแต่แรกเริ่มมุ่งเน้นที่ยูเรเซียและแอฟริกา แต่ต่อมาได้มีการขยายไปถึงละตินอเมริกาและอาร์กติก ตามหน้าที่แล้ว พื้นที่เหล่านี้ครอบคลุมถึงสิ่งที่แหล่งข่าวของจีนระบุว่าเป็นพื้นที่ “ใหม่” หรือพื้นที่ที่ไม่ใช่พื้นที่ทั่วไป ซึ่งได้แก่ ทะเลลึก เขตขั้วโลก อวกาศส่วนนอก และพื้นที่ไซเบอร์ (ทั้งสองประการแรกเกี่ยวข้องกับประเด็นทางทะเลโดยตรง) เป็นที่แน่ชัดว่ารัฐบาลจีนมีเจตนาที่จะก้าวเข้ามามีบทบาทที่สำคัญยิ่งขึ้นในการกำหนดธรรมาภิบาลโลกในพื้นที่เหล่านี้ทั้งหมด

การรวมศูนย์การควบคุมทางทหารของกองกำลังรักษาชายฝั่ง

การเปลี่ยนแปลงประการที่สองแสดงให้เห็นถึงความพยายามในการเสริมความแข็งแกร่งของการบัญชาการทางทหารและการควบคุมกองกำลังรักษากฎหมายทางทะเลของจีน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามที่เพื่มขึ้นในการเสริมความแข็งแกร่งของอำนาจควบคุมของพรรคคอมมิวนิสต์จีนที่สร้างอิทธิพลระดับชาติในทุก ๆ ด้าน ตามแผนการปฏิรูป กองกำลังรักษาชายฝั่งจะถูกถอดออกจากการควบคุมของฝ่ายพลเรือนภายใต้สำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐ และรวมเข้าสู่กองกำลังตำรวจติดอาวุธแห่งประชาชน ซึ่งขึ้นตรงต่อคณะกรรมาธิการทหารส่วนกลางเท่านั้นตั้งแต่เดือนมกราคม พ.ศ. 2561 ก่อนหน้านี้ สำนักงานนี้มีสายการบังคับบัญชาที่ขึ้นต่อทั้งฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือน ซึ่งขึ้นตรงต่อทั้งคณะกรรมาธิการทหารและคณะรัฐมนตรี กระทรวงกลาโหมของจีนกล่าวว่าการเปลี่ยนแปลงนี้มีจุดประสงค์เพื่อ “เสริมสร้างความเป็นผู้นำอย่างเบ็ดเสร็จของพรรค” เหนือกองทัพ ตามรายงานของหนังสือพิมพ์ เซาท์ไชน่ามอร์นิ่งโพสต์ รัฐบาลจีนมีเป้าหมายที่จะจำกัดความสามารถของหน่วยงานท้องถิ่นในการส่งกำลังตำรวจเข้าจัดการกับเหตุภัยพิบัติหรือวิกฤตการณ์ในพื้นที่และความท้าทายที่อาจเกิดขึ้นกับหน่วยงานส่วนกลาง

เนื่องจากการปฏิรูปในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2561 ปัจจุบันกองกำลังรักษาชายฝั่งมีสายการบังคับบัญชาที่ขึ้นต่อฝ่ายทหารเท่านั้น และไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานรักษากฎหมายฝ่ายพลเรือน นายมาร์ตินสันชี้ให้เห็นว่ากองกำลังรักษาชายฝั่งใช้ระบบการดำเนินการแบบทหารอยู่ก่อนแล้ว การปฏิรูปมีจุดประสงค์หลักคือยกระดับสถานะทางสถาบันของหน่วยงานนี้ให้สอดคล้องกับหลักความเป็นจริง

ในช่วงต้น ๆ นี้ ท่าทีของรัฐบาลและกองทัพต่างชาติยังไม่แน่ชัด เพราะรายละเอียดต่าง ๆ หลายประการเกี่ยวกับโครงสร้างการสั่งการและควบคุมของกองกำลังรักษาชายฝั่งอาจยังไม่มีได้รับการแก้ไข ในแง่มุมหนึ่งก็มีโอกาสที่เป็นไปได้สำหรับสหรัฐอเมริกา การกำจัดฉากหน้าฝ่ายพลเรือนของกองกำลังรักษาชายฝั่งอาจช่วยสร้างความชัดเจนในการสื่อสารระหว่างกองทัพสหรัฐฯ และจีน (กองกำลังรักษาชายฝั่งและกองทัพเรือ) เพื่ออำนวยความสะดวกในการดำเนินกิจกรรมทางทะเลร่วมกันที่ปลอดภัยมากขึ้น ผลลัพธ์ขึ้นอยู่กับความสามารถของกองทัพสหรัฐฯ ในการแลกเปลี่ยนข้อมูลกับกองทัพจีนเกี่ยวกับการปฏิรูปครั้งนี้โดยละเอียด ซึ่งเกิดขึ้นได้ด้วยการแลกเปลี่ยนข้อมูลแบบทวิภาคีในระดับการร่วมงานที่มีอยู่แล้ว ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อเพิ่มความปลอดภัยและความเป็นมืออาชีพในการเดินเรือและการบิน รวมถึงข้อตกลงการปรึกษาทางทะเลในแง่การทหาร สหรัฐฯ ควรพยายามหยิบยกประเด็นเกี่ยวกับกองกำลังรักษาชายฝั่งของจีนในการเจรจาดังกล่าวเพื่อขอความชัดเจนเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบัญชาการและควบคุมของกองกำลังรักษาชายฝั่ง รวมถึงบทบาทในยามสงบและยามศึก ในทำนองเดียวกัน สหรัฐอเมริกาควรสนับสนุนการเจรจาแบบทวิภาคีที่เกี่ยวกับกองกำลังทางทะเลของจีน ซึ่งเป็นกองกำลังสำรองที่จีนใช้เพื่อยืนยันและปกป้องสิทธิทางทะเลที่จีนอ้างสิทธิ จีนอาจไม่เต็มใจที่จะเจรจาเกี่ยวกับประเด็นเหล่านี้เนื่องจากอุปสรรคทางองค์กรภายในและการปฏิรูปที่ยังไม่ลงตัว อย่างไรก็ตาม ทางการสหรัฐฯ อาจย้ำเตือนตัวแทนเจรจาของจีนเกี่ยวกับคำแถลงการณ์ล่าสุดของนายสี จิ้นผิงที่การประชุมโปลิตบูโร ว่าจีนควรทำการรวบรวมกองกำลังทางทะเลของตนให้มากขึ้น นายสีกล่าวว่ากองกำลัง “ผสมห้าฝ่ายระหว่างพรรค รัฐบาล กองทัพ ตำรวจ พลเรือน” ช่วยให้จีนมี “ข้อได้เปรียบเฉพาะ” ในการป้องชายแดนและชายฝั่ง สหรัฐฯ ควรเรียกร้องว่าต้องการทำความเข้าใจมากขึ้นเกี่ยวกับกองกำลัง “ผสมห้าฝ่าย” เหล่านี้ และความเหมาะสมเพื่ออำนวยความสะดวกในการดำเนินกิจกรรมทางทะเลร่วมกันที่ปลอดภัย

เรือบรรทุกอากาศยานลำแรกของจีนที่ผลิตในประเทศ ซึ่งรู้จักกันในชื่อ ไทป์ 001เอ เป็นเรือบรรทุกอากาศยานลำที่สองของประเทศถัดจากเหลียวหนิง เดินทางออกจากท่าเรือในเมืองทางตะวันออกเฉียงเหนือของเมืองต้าเหลียนเมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2561
เอเอฟพี/เก็ตตี้อิมเมจ

การปฏิรูปครั้งนี้มีท่าทีที่น่าเป็นกังวลสำหรับสหรัฐอเมริกา นายไลล์ มอร์ริส นักวิเคราะห์นโยบายอาวุโสของแรนด์ คอร์ปอเรชั่น กล่าวโต้แย้งเมื่อไม่นานนี้ว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอาจเป็นการเปิดทางให้กองกำลังรักษาชายฝั่งดำเนินปฏิบัติการทางทหารเพิ่มเติม และเพิ่มความยืดหยุ่นให้กองกำลังรักษาชายฝั่งสามารถดำเนินการได้อย่างเด็ดขาดมากขึ้นในน่านน้ำที่เป็นกรณีพิพาทในทะเลจีนตะวันออกและทะเลจีนใต้ ความเป็นไปได้นี้เป็นการเน้นย้ำถึงความสำคัญของการร้องขอความชัดเจนยิ่งขึ้นเกี่ยวกับการปฏิรูปครั้งนี้จากรัฐบาลจีน และการเสริมประสิทธิภาพให้กับกลไกเดิมที่มีอยู่เพื่อจัดการกับการเผชิญหน้าทางทะเลโดยไม่คาดคิดได้อย่างปลอดภัย

การตอกย้ำถึงข้อกังวลเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและทรัพยากร

การเปลี่ยนแปลงประการที่สาม เป็นความพยายามในการเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินการของสององค์ประกอบหลักในยุทธศาสตร์ทางทะเลของจีน ซึ่งได้แก่การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางทะเลและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในมหาสมุทร (พลังงาน สัตว์น้ำ และแร่ธาตุ) ตามแผนการปฏิรูป องค์ประกอบที่เหลืออยู่ของงานในสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐ จะแบ่งให้กับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและกระทรวงนิเวศวิทยาและสิ่งแวดล้อมที่ก่อตั้งขึ้นใหม่ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติจะเข้ามาแทนที่อดีตองค์กรแม่ของสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐ ซึ่งก็คือกระทรวงที่ดินและทรัพยากร โดยงานจะขยายตัวเพื่อครอบคลุมถึงงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ก่อนหน้านี้เป็นหน้าที่ของกระทรวงเศรษฐกิจสูงสุดของจีน ได้แก่ คณะกรรมาธิการการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติ เช่นเดียวกับงานของสำนักงานการรังวัดและแผนที่ที่ถูกยุบไปแล้ว นายหวัง หยง สมาชิกรัฐสภากล่าวว่า กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติจะ “ทำหน้าที่บริหารภูเขา น้ำ ป่าไม้ ไร่นา ทะเลสาบ และทุ่งหญ้าอย่างครอบคลุม ” ในส่วนนี้ กระทรวงนิเวศวิทยาและสิ่งแวดล้อมจะทำงานแทนที่กระทรวงสิ่งแวดล้อม และจะ “รวมหน้าที่รับผิดชอบของการปกป้องระบบนิเวศและสิ่งแวดล้อมที่กระจัดกระจาย” ซึ่งก่อนหน้านี้มีการกระจายอยู่ในหลายหน่วยงาน ซึ่งจะรวมถึงการทำหน้าที่เกี่ยวกับการปกป้องสิ่งแวดล้อมที่ก่อนหน้านี้อยู่ในความรับผิดชอบของสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐ

ทั้งกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและกระทรวงสิ่งแวดล้อมมีแนวโน้มที่จะรับหน้าที่การรักษากฎหมายพลเรือนบางส่วน ซึ่งชี้ให้เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ที่แม้จะฟังดูเป็นเรื่องซ้ำซากสำหรับคนนอก แต่เป็นสิ่งที่ควรติดตามสำหรับนักวิเคราะห์ที่ตรวจสอบพฤติกรรมของจีนในทะเลจีนตะวันออกและทะเลจีนใต้ นักเขียนชาวจีนคนหนึ่งประเมินว่ากระทรวงสิ่งแวดล้อมอาจต้องทำหน้าที่บริหารการรักษากฎหมายในประเด็นเกี่ยวกับการปกป้องสิ่งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติอาจบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรและการใช้พื้นที่ และกองกำลังรักษาชายฝั่งอาจรับหน้าที่จัดการกับประเด็นต่าง ๆ เช่น ความมั่นคงทางทะเล การต่อต้านการลักลอบนำเข้า และ “หน้าที่เฉพาะหน้าภายนอก” ที่ไม่ระบุแน่ชัด และจำเป็นต้องมีการขยายความเพิ่มเติม อย่างไรก็ตาม สิ่งที่แน่ชัดคือกระทรวงเหล่านี้จะเป็นกระทรวงเดิมแต่มีขนาดใหญ่ขึ้นและอาจทรงอิทธิพลยิ่งขึ้น ในฐานะกระทรวง เป็นไปได้ว่าหน่วยงานเหล่านี้จะมีอำนาจมากกว่าที่สำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐเคยมี (ในฐานะองค์กรทบวง) ซึ่งอาจช่วยในการพัฒนาและสร้างความสอดคล้องให้กับปัจจัยสองประการที่สำคัญแต่มักจะไม่ลงรอยกัน ได้แก่ การพัฒนาเศรษฐกิจ (ซึ่งขึ้นอยู่กับการใช้ทรัพยากร รวมถึงทรัพยากรจากมหาสมุทร) และการปกป้องสิ่งแวดล้อม

การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้เกิดจากข้อกำหนดที่ใหญ่กว่าในยุทธศาสตร์ชาติจีน การรายงานของนายสีในการประชุมใหญ่ครั้งที่ 19 ของพรรคคอมมิวนิสต์จีนระบุถึงเป้าหมายที่จะสร้าง “ประเทศจีนที่สวยงาม” ภายใน พ.ศ. 2578 “อันมีท้องฟ้าสีคราม แผ่นดินสีเขียว และผืนน้ำใส” ตามที่หนังสือพิมพ์รายวันพีเพิลส์เดลีระบุไว้ว่า ท้องทะเลอันสวยงามคือหนึ่งในส่วนสำคัญของ “ประเทศจีนที่สวยงาม” จากรายงานการประชุมใหญ่ครั้งที่ 19 ของพรรคคอมมิวนิสต์จีน นายสียังเรียกร้องให้มีการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลเพื่อรับหน้าที่ในการสร้าง “ประเทศจีนที่สวยงาม” บริหารทรัพยากรธรรมชาติของรัฐ ตรวจสอบระบบนิเวศธรรมชาติ และพัฒนาระบบการอนุรักษ์ธรรมชาติที่ประกอบไปด้วยอุทยานแห่งชาติเป็นส่วนใหญ่ จีนประสบกับความล้มเหลวอย่างรุนแรงหลายครั้งในการปกป้องสิ่งแวดล้อมของประเทศอย่างทันท่วงทีจนถึงปัจจุบัน ซึ่งบั่นทอนสิ่งแวดล้อมธรรมชาติเพื่อแลกกับการเติบโตทางเศรษฐกิจแบบก้าวกระโดด อย่างน้อยตอนนี้ก็กล่าวได้ว่า รัฐบาลจีนทุ่มสุดตัวในการให้ความสำคัญกับการปกป้องสิ่งแวดล้อม

ขณะนี้ยังเร็วเกินไปที่จะให้คำตอบได้ว่าการเปลี่ยนแปลงระบบราชการด้านสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรครั้งล่าสุดนี้จะประสบความสำเร็จหรือไม่ เพราะความพยายามก่อนหน้านี้ในการใช้วิธีที่มีความยั่งยืนมากขึ้นประสบกับล้มเหลว สิ่งที่สำคัญคือการเพิ่มความตระหนักถึงความสำคัญของมหาสมุทรและทรัพยากรในมหาสมุทรในแนวทางเพื่อผลประโยชน์ด้านการพัฒนาและความมั่นคงโดยรวมของจีน นักวิจัยของสำนักงานบริหารกิจการทางทะเลแห่งรัฐระบุว่า ในอนาคตจีนจะพึ่งพา “การสำรวจ การพัฒนา และการใช้มหาสมุทรในระดับความสูงและความลึกใหม่” นักเขียนชาวจีนอีกรายหนึ่งระบุว่า การแสวงหาเหล่านี้ไม่ได้จำกัดเฉพาะทะเลในเขตอำนาจของจีน แต่ยังรวมไปถึงพื้นที่ทางทะเล “แห่งใหม่” (ทะเลลึกและเขตขั้วโลก) และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในทะเลที่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของต่างประเทศ

ท่าทีของสหรัฐฯ

สหรัฐอเมริกาควรตอบโต้อย่างไร? การร้องขอความชัดเจนเพิ่มเติมจากจีนในส่วนของกองกำลังรักษาชายฝั่งและกองกำลังทางทะเลเป็นเพียงส่วนหนึ่งของคำตอบ ยุทธศาสตร์ทางทะเลของจีนประกอบไปด้วยวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม การทูตและการทหาร สหรัฐอเมริกาควรสร้างแนวทางเพื่อให้ทัดเทียม วัตถุประสงค์ทางทะเลระยะยาวของจีนบางเรื่องตรงกับผลประโยชน์ระดับชาติของสหรัฐฯ เช่น การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางทะเล แต่วัตถุประสงค์อื่น ๆ เป็นสิ่งที่มีความขัดแย้ง ซึ่งรวมถึงความพยายามของจีนเพื่อรักษาสิทธิและผลประโยชน์ทางทะเลในทะเลใกล้เคียงและทั่วโลก การจัดการแง่มุมที่แตกต่างตกเป็นภาระอันหนักอึ้งของกระทรวงกลาโหมสหรัฐฯ แม้จะไม่ใช่ทั้งหมด แต่การดำเนินการจะมีประสิทธิภาพน้อยหากปราศจากความร่วมมือจากภาคส่วนอื่นของรัฐบาล ในการแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกัน ความทะเยอทะยานทางทะเลของจีนควรได้รับการจัดการในระดับประเทศต่อประเทศ นอกเหนือจากช่องทางแบบทหารต่อทหาร

ภาพจากมุมสูงแสดงให้เห็นแนวปะการังซูบี ซึ่งจีนเริ่มเข้าครอบครองใน พ.ศ. 2531 ที่นี่เป็นหนึ่งในเจ็ดด่านหน้าในหมู่เกาะสแปรตลีซึ่งจีนจัดกำลังทหารเข้าไปประจำการ
ศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และกิจการระหว่างประเทศ/โครงการเพื่อความโปร่งใสทางทะเลในเอเชีย

จากความท้าทายต่าง ๆ ที่เป็นผลจากยุทธศาสตร์ทางทะเลของจีน ความพยายามของจีนในแง่ของกฎหมายเป็นสิ่งที่กระตุ้นให้ทางสหรัฐฯ หันมาสนใจอย่างเร่งด่วนมากที่สุด รัฐบาลจีนหาลู่ทางกำหนดความต้องการสำหรับธรรมาภิบาลโลกในแง่มุมของกฎหมายทะเลนานาชาติ รัฐบาลสหรัฐฯ และพันธมิตรต้องดำเนินการอย่างเฉียบพลันหากรัฐบาลจีนทำได้สำเร็จ รัฐบาลจีนต้องการบั่นทอนประสิทธิภาพของพันธมิตรทางทหารของสหรัฐฯ และการแสดงตนและการปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐฯ ใกล้กับจีน ส่งผลให้เป็นการบ่อนทำลายความสามารถของสหรัฐอเมริกาในการส่งกำลังและสร้างความมั่นคงในภูมิภาคดังกล่าว จีนยังแสวงหาบทบาทที่แข็งแกร่งยิ่งขึ้นของตนเองในฐานะ “มหาอำนาจ” ในเขตขั้วโลกและทะเลลึก ซึ่งเป็นการกรุยทางให้กับอนาคตที่ผลประโยชน์และค่านิยมของจีนเป็นใหญ่ในพื้นที่ส่วนกลางเหล่านี้ทั่วโลก นอกจากนี้ จีนพยายามสร้างอำนาจข้ามประเทศของศาลทางทะเลภายในประเทศ โดยมีเป้าหมายเพื่อเสริมความสามารถของตนเองในการเรียกร้องสิทธิอำนาจอธิปไตยกับประเทศอื่น ๆ

ช่องโหว่ที่สำคัญที่ขัดขวางความพยายามทางกฎหมายของจีนคือการขาด “กฎหมายพื้นฐานทางทะเล” ภายในประเทศจีน นักวิชาการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับรัฐบาลจีนระบุว่า แม้กฎหมายต่าง ๆ ของจีนจะสามารถแก้ไขปัญหาทางทะเลที่ชัดเจน แต่ยังต้องมีกฎหมายทางทะเลที่เป็นเอกภาพเพื่อทำให้ยุทธศาสตร์ทางทะเลของจีนมีรากฐานทางกฎหมายที่มั่นคงยิ่งขึ้นและทำให้เป้าหมายของรัฐบาลจีนชัดเจนยิ่งขึ้น กฎหมายดังกล่าวอาจแก้ไขความสมดุลระหว่างข้อกังวลด้านความมั่นคงแห่งชาติและการพัฒนาเศรษฐกิจในยุทธศาสตร์ทางทะเล ในทำนองเดียวกัน กฎหมายนี้จะช่วยสร้างแนวทางการสร้างสมดุลของความสัมพันธ์เชิงบวกกับประเทศเพื่อนบ้านในแง่หนึ่ง และในอีกแง่หนึ่งคือการยืนยันสิทธิอำนาจอธิปไตยทางทะเลของจีน ในทำนองเดียวกัน กฎหมายนี้จะช่วยสร้างความสมดุลระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจและการปกป้องสิ่งแวดล้อม ทะเลจีนใต้ซึ่งเหล่าผู้อ้างสิทธิต่างแข่งขันกันในด้านผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ การทหารและสิ่งแวดล้อม เป็นตัวอย่างของเป้าหมายทางการแข่งขันเหล่านี้

การตอบสนองแบบองค์รวมของสหรัฐฯ น่าจะใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ในยุทธศาสตร์ของจีนและเชื่อมรอยต่อในแนวทางของสหรัฐฯ มีคำแนะนำด้านนโยบายสำหรับสหรัฐฯ อย่างน้อยสามประการที่โดดเด่นในเรื่องนี้ ประการที่หนึ่ง สหรัฐอเมริกาควรให้สัตยาบันอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ความเคลื่อนไหวดังกล่าวจะเป็นสัญญาณสำคัญของความทุ่มเทที่มีมาตลอดของรัฐบาลสหรัฐฯ ต่อความสงบเรียบร้อยตามกฎระเบียบในระดับนานาชาติ ประการที่สอง ยุทธศาสตร์อินโดแปซิฟิกที่มีเสรีและเปิดกว้างของรัฐบาลสหรัฐฯ ซึ่งนำมาปรับใช้ใน พ.ศ. 2560 และยังคงอยู่ระหว่างการปรับปรุง ควรแสดงจุดต่างในเชิงบวกต่อวิสัยทัศน์ของรัฐบาลจีนสำหรับธรรมาภิบาลโลกในพื้นที่ทางทะเล ซึ่งควรส่งเสริมแนวคิดด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม การทูต กฎหมาย และความมั่นคงที่อยู่คู่กับผลประโยชน์ของสหรัฐฯ ของภูมิภาค ของโลก และของจีนมานานหลายทศวรรษ และควรดึงความสนใจมาที่ความพยายามของจีนในการปรับเปลี่ยนแนวคิดนี้ตามความต้องการและค่านิยมของจีนเอง ความพยายามที่เน้นการเจรจาเป็นส่วนใหญ่เหล่านี้ควรสอดคล้องกับการแสดงตนทางทหารของสหรัฐฯ ความร่วมมือด้านความมั่นคงทางทะเล และการมีส่วนร่วมทางการทูตกับพันธมิตรและหุ้นส่วน ไม่ใช่เฉพาะในอินโดแปซิฟิกเท่านั้น แต่ยังต้องครอบคลุมในระดับโลกในขณะที่ยุทธศาสตร์ทางทะเลของจีนมีการขยายขอบเขต ประการที่สาม สหรัฐฯ ควรเสนอยุทธศาสตร์และกฎหมายทางทะเลให้เป็นหัวข้อสำหรับการเจรจาในระดับสูงของสหรัฐฯ และจีนในอนาคต การเจรจาด้านการบังคับใช้กฎหมายและความมั่นคงทางไซเบอร์ของสหรัฐฯ และจีนอาจเป็นเวทีที่เป็นไปได้ รัฐบาลสหรัฐฯ ควรใช้การแลกเปลี่ยนเหล่านี้เพื่อทำความเข้าใจในแนวคิดกฎหมายทางทะเลที่รัฐบาลจีนสนับสนุน และเพื่อคัดค้านเมื่อแนวคิดเหล่านี้มีความขัดแย้งกับกฎและบรรทัดฐานสากลที่มีมานาน เป้าหมายของสหรัฐฯ ควรเป็นการปรับเปลี่ยนแนวคิดทางกฎหมายใหม่ ๆ ของจีนก่อนที่แนวคิดเหล่านี้จะถูกนำไปปรับใช้ในกฎหมายทางทะเลพื้นฐานของจีน

น้ำใส ไหลลึก

การเปลี่ยนแปลงทางสถาบันทั้งสามประการล้วนให้ความสำคัญในด้านที่รัฐบาลจีนมองเห็นความจำเป็นในการปรับปรุงการดำเนินการยุทธศาสตร์ทางทะเล เพื่อสวมบทบาทที่ใหญ่ขึ้นบนเวทีโลก หากการปฏิรูปเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐบาลจีน ผู้สังเกตการณ์ควรคาดเดาไว้ว่ายุทธศาสตร์ทางทะเลของจีนจะกลายเป็นองค์ประกอบที่ชัดเจนยิ่งขึ้นในนโยบายการต่างประเทศของจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสนับสนุนของนายสีในเรื่องของ “สังคมที่มนุษยชาติมีอนาคตร่วมกัน” สำหรับนายสี การสร้างสังคมนี้หมายความว่าผลประโยชน์และค่านิยมของพรรคจะมีอิทธิพลมากขึ้นในธรรมาภิบาลโลก ประการที่สอง ผู้สังเกตการณ์ควรทำความเข้าใจมากขึ้นเกี่ยวกับการบัญชาการและควบคุมของกองกำลังบังคับใช้กฎหมายทางทะเลของจีนภายใต้คณะกรรมาธิการทหารส่วนกลาง ในเรื่องการปฏิบัติตามเป้าหมายทางยุทธศาสตร์ของพรรคในการฟื้นฟูประเทศจีน ประการสุดท้าย ผู้สังเกตการณ์ควรมองหาความสมดุลที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นในเรื่องความต้องการของพรรคในการใช้มหาสมุทรเพื่อทำให้ประเทศจีนร่ำรวยและสวยงาม ความสำเร็จของรัฐบาลจีนในความพยายามเหล่านี้ยังไม่แน่ชัด แต่ที่แน่ชัดคือจุดประสงค์ สหรัฐฯ รวมถึงพันธมิตรและหุ้นส่วนจำเป็นต้องมีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนเท่าเทียมกัน

นางลิซา โทบิน เผยแพร่บทความข้างต้นเป็นครั้งแรกในเว็บไซต์ วอร์ ออน เดอะร็อกส์ ซึ่งเป็นแพลตฟอร์มสำหรับประเด็นด้านนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงแห่งชาติ บทความนี้มีการเรียบเรียงเนื้อหาเพื่อให้เหมาะสมกับการนำเสนอของ ฟอรัม

หุ้น