与时俱进的司令部

与时俱进的司令部

在风云变幻的世界维护和平与安全

凯瑟琳·波特 摄影:美联社

美国军方通过三个军事指挥部:联合国盟军指挥部、驻韩美军司令部及韩美联合司令部,为维护大韩民国(ROK)的和平与安全做出贡献长达逾 67 年。每个指挥部在历史的某个时间节点都经历了战略环境的重大发展变化,这让它们必须相应地调整使命或职责范围去适应形势,每个指挥部都积极应对这项挑战。美国军方对韩国长期的坚定承诺足以证明这些机构的灵活性——事实证明,他们能够应对东北亚地区复杂变幻的威胁。每个指挥部成立的背景可解释韩国何以成为唯一一个将战时部队作战指挥权交给美军司令的稳定、民主国家,何以成为美国唯一一支两国联合部队的驻地,也是由美国主导的联合国盟军指挥部所在地。

联合国盟军指挥部

美军驻韩真正始于二战结束时,当时只是暂时性的小规模举措,意在稳定朝鲜半岛局势并抗衡可能发生的苏联扩张。虽然最初提议为五年期的托管,却是以“驻韩国美国陆军司令部军政厅”的形式出现。随着李承晚当选韩国总统,该军政府于 1948 年 8 月结束历史使命,转型成为军事顾问小组。李承晚当选后,美国开始从韩国撤军。与此同时,朝鲜开始计划入侵韩国,战事于 1950 年 6 月 25 日打响。

朝鲜战争爆发后,美国在亚洲的利益包括抗衡中国、朝鲜及苏联在该地区的扩张。时任美国总统杜鲁门无论在私下还是公开场合都明确表示,针对朝鲜半岛问题,他首要关注的问题是苏联的干预情况。战争早期,杜鲁门政府认为朝鲜入侵韩国或是中华人民共和国(PRC)及苏维埃社会主义共和国联盟(USSR)的地区共产主义攻势之一。据美国陆军部记载,他们采取的第一项措施是派出美国第7舰队保护中华民国(现为台湾),确保其不会同时遭到入侵。同时期发生的一些事件让杜鲁门对于愈加广泛和强势的地区共产主义威胁的担忧加深,这些事件包括中国共产党赢得中国内战胜利、苏联于 1949 年首次进行核试验。这些因素促使杜鲁门决定在联合国主持下向韩国伸出援手。杜鲁门此举对外旨在阻止共产主义扩张,对内旨在积累其反共资历。

2016 年 7 月,韩国“停战村”板门店,在朝鲜半岛停战协议签订 63 周年纪念仪式上,韩美两国士兵站岗。

为此,美国寻求联合国安全理事会(UNSC)的支持。1950 年7月7日,根据安理会第84号决议,联合国盟军指挥部(UNC)成立,美国获准采取行动。该决议规定,在联合国的旗帜之下,由美国委任统一指挥部的司令,“帮助大韩民国抵御武装攻击,恢复该区域国际和平与安全。”西方国家认为,联合国盟军指挥部的行动意在阻挠可能会影响该地区及世界的共产主义扩张,这些行动获得国际社会广泛支持,因而是合法、正当的。安理会之所以会一致通过该决议,是因为时任苏联总理斯大林决定不派代表参加相关会议,该会议最终通过支持联合国盟军指挥部参与朝鲜战争的决议。如果苏联阻碍决议通过,美国介入朝鲜战争是否能在美国国会获得足够的支持,最终得以单边推进还是个未知数。但安理会的这项决定开创了一个先例:美国未经国会宣战便采取海外军事行动——时至今日,美国由国会宣战仍然是标准流程。

交战一年多后,美国(通过联合国盟军指挥部)、中国及朝鲜支持开始进行停战谈判,以尽快结束冲突。然而,李承晚认为签署停战协议将抹杀半岛统一归首尔统辖的可能,因而将会对韩国构成威胁。他在给美国总统艾森豪威尔的信中表示,签署一项允许中共部队继续驻守北方的协议,即等同于“心甘情愿地接受死刑”。

相关方经过两年谈判并且美韩签订《共同防御条约》,但李承晚还是反对停战协议,拒绝签字。最后,停战协议只有五位签署人:联合国盟军指挥部的两位美国领导人、两位朝鲜领导人和一位中国领导人。

由于停战协议谈判并没有解决一些长期问题, 《朝鲜停战协定》将解决“朝鲜半岛问题”及外国驻军撤离韩国事宜转由日内瓦举行的政治会议协商解决。李承晚的强硬态度及南北双方目标的分歧令外界都不看好会议取得成功。李承晚对会议的条款深感失望,他问美国大使,还要等多久他的盟友才会意识到,这场会议只是缓兵之计,中共部队不会从朝鲜和平撤离,南北双方也不会在联合国监督之下通过自由选举实现统一。此次会议并未达成解决朝鲜半岛问题的协议。会议成果是划定 38 线为南北双方的实际边界,并以永久停战协议取代和平协议。因为停战协议由联合国盟军指挥部司令签署,并指定该指挥部为朝韩非军事区韩方一侧的管理者,因此联合国盟军指挥部得以继续在半岛存在,充当地区和平与安全的守护者。

驻韩美军司令部

联合国盟军指挥部的建立与实现区域战略目标有关,而驻韩美军司令部的设立及其在半岛的存在最初则是源于美韩之间互不信任。停战协议谈判让联合国盟军指挥部得以在朝鲜半岛长期存在并发挥作用,而李承晚的谋划及其力图实现半岛统一的目标则阻碍了半岛冲突的迅速解决。朝鲜战争结束后,美国必须着力支持韩国维护稳定,同时鼓励其在朝鲜问题上保持克制,于是提出签订《共同防御条约》,好给韩国一颗定心丸。虽然此举是对李承晚的一个回应,在太平洋地区维系强大的反共产主义联盟的价值观也让美国有充分理由继续插手韩国事务。

从一开始,朝鲜半岛及《共同防御条约》对美国的利益就是区域性的,联合国盟军指挥部也是如此。实际上,条约的用语强调加强“太平洋地区的和平结构”。韩国大多是作为缔约国被提及,而“太平洋区域”则一直作为该条约的保护对象被提及。据美国参议院对外关系委员会证明文件记载,美国政府在条约背后的主要考量是,有可能在亚洲双边条约盟友间展开多边合作。艾森豪威尔和部分参议员将其称作“太平洋 NATO(北大西洋公约组织)”。尽管太平洋地区有其他双边条约并且该条约以地区为焦点,美国陆军上将马修·李奇微和国务卿杜勒斯认为,亚洲国家间差异太大,难以形成像北约一样的联盟。

李承晚强烈反对停战协议,这是艾森豪威尔折中提出《共同防御条约》的主要原因之一。谈判期间,李承晚不断威胁要对朝鲜采取单边行动。1953 年,他释放了大约 25,000 名愿意留在民主韩国的朝鲜战俘(POW),这让中国、朝鲜和美国很是惊讶。要获得李承晚的支持是如此之困难,美国甚至制定了一套名为“常备应急计划”,以化解李承晚对停战协议部分内容的反对。该计划的某些版本包括镇压及替换李承晚的条款。提出《共同防御条约》意在劝解李承晚,勿对朝鲜采取单边行动,并让他同意停战协议,而不是继续冲突。美国为了减轻李承晚的顾虑确实费尽心机,最后他允许结束谈判,但还是不愿意签署停战协议。

韩美联合司令部

韩美联合司令部(CFC)是第一个直接针对朝鲜军力而非地区关切设立的指挥部。但就像其他司令部一样,该司令部的规模及使命也随形势发展逐渐变化。事实上,韩美联合司令部创建于 1978 年,旨在帮助美军从韩国撤离,这是时任美国总统卡特的一项重大计划,但 1981 年被继任总统里根否决。外界揭露在卡特总统在位期间,朝鲜的军力发展远比原来想象的要快,于是里根总统随即放弃了撤军计划。在计划改变前,韩军作战指挥 (OPCON)职权由联合国盟军指挥部移交给了韩美联合司令部,且联合国盟军指挥部总指挥的职权范围于1983 年经过修改,以体现韩美联合司令部作为“独立于联合国盟军指挥部的法律和军事实体”而存在。

2017 年 7 月,在首尔举行的朝鲜半岛停战协议签订 64 周年纪念仪式上,亲历朝鲜战争的韩国退伍老兵敬礼。

韩美联合司令部的构想始于上世纪 70 年代,当时由于中美关系趋于缓和,而与朝鲜则有可能签订和平协议,地区局势动向促使有关方面考虑撤销联合国盟军指挥部。韩国和美国都支持撤销联合国盟军指挥部,但是各自的出发点不同。对美国而言,这有助于推进其与中华人民共和国关系的正常化。据一份美国国家安全委员会(NSC)备忘录记载,美国打算“在必要时,与中国一道在谈判之中着力支持和牵制各自的朝鲜半岛盟友。”另外,一些专家认为,美国总统尼克松主义的目标是让盟友自主管控国内防务,这也为撤销联合国盟军指挥部正名。当时,联合国盟军指挥部实际上仍手握韩军作战指挥权。在此项计划下,韩美联合司令部将推动把作战指挥权转移给韩国。

美中关系缓和及尼克松主义是促使联合国盟军指挥部撤销的因素,但韩国对此却另有想法。据威尔逊中心发布的历史事实,随着美中关系改善,美国或寻求与朝鲜建立外交关系,朴正熙惧怕韩国会被孤立。朴正熙寻求展开南北对话,以保证美军撤离后朝鲜半岛的安全。因此,讨论撤销联合国盟军指挥部成为南北双方展开谈判的有利筹码。据美国国家安全委员会备忘录记载,事实证明,美国当时的确曾考虑扩大与朝鲜的关系,但倾向于在撤销联合国盟军指挥部后再行此举,否则这样可能“鼓励朝鲜走向不妥协”,从而使谈判的难度加大。

下图:2017 年 8 月 11 日,在韩国首尔龙山美军基地举行的交接仪式上,韩美联合司令部及驻韩美军司令部司令、美国陆军上将布鲁克斯
 (中),韩美联合司令部接任副司令金贤吉(左起第二位)和即将卸任的司令林浩英(右)一同检阅军队。

这些谈判最终未能促成撤销联合国盟军指挥部,主要因为朝韩双方未能就条款达成一致,而不是由于中美冲突。美国和中国都表示愿意继续参与维护停战协议。但 1975 年,南北两方各自向联合国大会提交了相互冲突的联合国盟军指挥部问题决议。联大记录披露,这是联大首次讨论朝鲜提交的有关半岛问题的动议。因为在联合国韩国统一复兴委员会撤销后,朝鲜才开始参与联合国事务。但据专家记载,朝鲜的决议呼吁美军从朝鲜半岛完全撤离,而韩国的决议则呼吁撤销联合国盟军指挥部但保留驻韩美军。最后,两份决议未能达成一致,联合国盟军指挥部没有遣散,韩朝关系陷入僵局。

在就联合国盟军指挥部去留问题展开谈判期间,美国考虑采取多种方法掌握韩军作战指挥权。美国国务卿基辛格声明,“对韩国而言,最实际且最令人放心的联合国盟军指挥部替代方案”将是由美国高级军官挂帅的新韩美联合司令部来掌握作战指挥权。1975年,联合国盟军指挥部的命运在联大陷入僵局,建立联合司令部的希望破灭,直到后来联合司令部成为推动卡特撤军政策的机构。

卡特致力于从韩国撤军,这源于他的竞选承诺,因为美国大众不愿支持长期向海外派驻地面部队,因为朴正熙总统人权记录不佳,而且因为担心卷入所谓的“绊网”——非自愿卷入军事敌对状态。但据当时的情报界援引众多证据估计,朝鲜军事实力远比外界此前所设想的要强得多。卡特政府没有听从情报界的建议,继续推进相关决定,直到情报界设想的情况变得铁证如山,卡特才不得不改变立场。1981 年,卡特宣布将重新考虑撤军政策,但他连任失败,继任者里根马上取消了这项政策。但韩美联合司令部仍然存在。

共同特点:灵活

这三个指挥部都历经过安全环境的重大发展变化,这让他们必须做出改变使命去适应形势。对于联合国盟军指挥部,正是日内瓦会议的失败,使其成为维系半岛停战协议的永久性机构。李承晚对朝鲜的挑衅,诸如释放战俘等行为,让美国重新考虑针对该地区的方针,包括建立韩美军司令部。至于韩美联合司令部,因情报界揭露朝鲜军事实力大增,美国不得不重新审视其对韩国的承诺。三大指挥部都没有被剧变压倒,他们证明了自己具有很强的复原能力,能够顺势发展,能够应对东北亚地区不断出现的安全挑战。

分享