中国 海事 战略

中国 海事 战略

美国及其盟国 应如何应对?

中国国家主席习近平曾表示,如果中国希望在 21 世纪中叶实现“中华民族伟大复兴”,则必须成为“海洋强国”。这一目标对于中国领导人意味着什么?中国最新一轮体制改革对于实现这一目标有什么影响?中国共产党有一套提升其海洋实力的全面战略。该战略包括多个重点领域:发展“蓝色经济”、保护海洋环境、开发海洋资源及保护中国在近海和远海的“权益”。

中国建成海洋强国的目标由来已久。该目标自 2012 年起就已出现在这个专制政党的文件中,但中国多个海事部门的职责模糊不清。正如一名与中国政府有关联的海事学者在 2016 年所说,中国的不同海事部门“各自为政”,不利于协作。中国最近解决这一问题的尝试表明,他们努力推动将中国转变成在国际事务中发挥更大作用的综合性海洋大国。

2018 年 3 月,中国宣布海事机构三项重大改革,这也是党政机构全面改革的组成部分。中国官方通讯社新华社称,相关改革旨在“更新和优化政府结构、提高效率,适应民众的切实需求”。另据新华社报道,改革还体现了中国“在全球舞台上发挥的更大作用。”这句话可追溯至习近平在 2017 年 10 月中共 19 大报告中所宣称的中国“日益走近世界舞台中央”。中国公开宣称希望在塑造全球治理当中发挥更大作用,而海洋在中国的措施中地位突出。中国所谓的“21 世纪海上丝绸之路”是关键所在。海上丝路是中国高调宣传的一带一路战略的组成部分。其目的是根据中国对全球治理的偏好,推动中国与其他国家在经济、政治和安全事务上的融合。中国 2017 年发布的《“一带一路”建设海上合作设想》明确了这一点。

2018 年 3 月 20 日,中国国家主席习近平在北京人民大会堂出席全国人大闭幕式。路透社

之前中国已整合其海事主管机构。2013 年,中国合并了国家海洋局下属的多个海事执法部门,并在其职权范围内建立了中国海警局。美国海军战争学院中国海事研究所副教授 Ryan Martinson 博士表示,这些改革改善了海事执法力量的协调,并优化了指挥和控制。但他指出,相关流程仍不健全。

2018 年 3 月的这些改革是在标题为“深化党和国家机构改革方案”的计划中披露的,其中包括海事主管机构的三项改革。首先,作为中国海事战略重点的保护海洋权益工作将更全面地纳入中国的整体外交方针。第二,中国海警局不再由属民政部门的国家海洋局领导,而改由中国武警领导。中国武警近期开始完全由中央军事委员会领导。第三,国家海洋局计划撤销,其剩余职责由新设立的自然资源部及生态环境部分担(计划提到,海洋局将继续在自然资源部的组织架构中保留,但未解释原因)。

加强海事外交

第一项改革体现了中国决策机构调整适应海洋战略在中国外交政策中不断提升的重要性。该计划提到,中央维护海洋权益工作领导小组(下文简称海洋领导小组)将撤销,其职责将由中央外事工作委员会承担。该计划指出,合并两个小组旨在改善
“外交和海事部门资源和人员”之间的协调。对于海洋权益,外事委员会将负责指导实施党的决策,组织情报搜集和分析,协调紧急响应,并指导重大问题的研究。

2012 年(当时设立海洋领导小组,由时任副主席习近平领导)以来中国外部环境的变化有助于解释这项改革背后的逻辑。2012 年,南海紧张局势加剧,特别是中国与菲律宾围绕黄岩岛控制权发生的争端。这些情况促使中国整合分散的海事执法部门,以捍卫其所认定权益的紧迫性加强。建立海洋领导小组以及 2013 年合并国家海洋局下属的多个部门是对当时改善内部协调需求做出的反应。

六年之后,中国在南海取得了重大进展。中国进行了大规模军事基础设施、部队和装备建设,以保卫中国提出领土主张的岛礁。中国官方目前公开对这些开发项目做出辩解,与之前的含糊其辞形成对照。外交方面,中国经常对南海所谓的“风平浪静”表示满意,但他们仍然反对美国在南海“破坏稳定”的军事行动。据新华社报道,中国“成功实现了对南海局势的行政控制,并维护了周边海域的整体稳定。”此外,新华社称中国针对菲律宾和东盟的外交有助于“逐渐消除南海仲裁案的负面影响”——新华社指的是 2016 年菲律宾就中国领土主张向国际海洋法法庭提起的诉讼,该法庭裁定菲律宾胜诉。针对上述事态背景,中国准备将海事部门安排与其提升国际地位的目标更彻底地结合。

中国国家主席习近平在北京全国人大闭幕式上发表讲话。路透社

未来美国政府及其盟国应密切关注中国将如何吸取在南海获得的经验教训。中国会如何运用从外交、军事、经济、法律和其他国家力量工具所获得的经验教训?中国会如何将这些经验教训运用于其所认为自己享有权益的更多领域?从地理上讲,这些区域包括印度洋和西太平洋,也包括与中国一带一路相连的其他地区——一带一路最初以欧亚和非洲为重点,但现已扩大至包括拉美和北极。从功能上讲,包括中国消息人士所谓“新”领域或非常规领域:深海、极地、外太空和网络空间(前两项与海事问题直接相关)。中国显然意图在塑造所有这些领域的全球治理中发挥更大作用。

对中国海警局的集中军事控制

第二项改革体现了加强对中国海事执法力量的军事指挥和控制的努力。这是加强中国对各级国家力量控制的更大范围措施的组成部分。根据改革计划,中国海警局将不再由民政体系的国家海洋局控制,而是将编入中国武警——报道称中国武警自2018 年 1 月起已完全由中央军委领导。之前,中国海警局有军民双重指挥链,同时接受军委和国务院领导。中国国防部表示,这项改革是为了“加强党对武装力量的绝对领导”。据《南华早报》报道,中国试图限制地方政府调遣武警应对当地自然灾害或危机,及潜在挑战中央权威的能力。

由于 2018 年 3 月改革,中国海警局现在具有纯军事指挥链,失去了民政执法部门的属性。Martinson 表示,中国海警局已具备军事职能。改革实质上使其机构地位与实际运作情况相一致。

目前处于调整的早期阶段,关于中国海警局新的指挥和控制架构的许多细节可能仍未确定,其对外国政府和军队的影响尚不确定。一方面,对于美国是潜在机遇。去除中国海警局的民政属性能让美国与中国武装力量(中国海警局和海军)进行更明确的沟通,有助于海上更安全的互动。这一成果部分取决于美国军方是否能与中国军方就相关改革开展详细交流。这有望通过现有旨在改善海事和航空安全和专业度的工作级双边交流实现,包括《海上安全磋商协议》。美国应试图将中国海警局纳入此类讨论,并寻求明确了解中国海警局指挥和控制架构的变化及其在和平时期和冲突时期的作用。同理,美国应提倡就中国用于捍卫海上领土主张的后备武装——中国海上民兵进行双边磋商。由于内部组织制约和改革的不确定性,中方可能会拒绝讨论这些问题。但是,美国官员可提醒中方对话者习近平近期在政治局会议上关于中国应进一步整合多支海上力量的指示。习近平称中国“党政军警民五位一体”力量使中国在边境和沿海防御中具有“独特优势”。美国应提出需要更好地了解这些“五位一体”力量,及了解他们如何组合在一起,以促进海上更安全的互动。

这项改革可能对美国造成不利影响。兰德公司高级政策分析师 Lyle Morris 近期提出,相关调整可能为中国海警局承担更多军事职能铺平道路,并可能为中国海警局在东海和南海争议海域采取激进行动提供更大的灵活性。这种可能性更加凸显很有必要要求北京方面进一步澄清相关改革,并有必要加强安全处置海上意外遭遇的现有机制。

环境和资源问题制度化

第三项改革试图改善中国海洋战略两个核心要素的执行:保护海洋环境和开发海洋资源(能源、渔业和矿产)。根据改革计划,国家海洋局的其余机构将并入新设立的自然资源部和生态环境部。自然资源部将取代国家海洋局之前的上级机构国土资源部,其职能将拓展至包括此前由主管经济的超级部门——国家发展与改革委员会负责的部分气候变化职能,以及已撤销的国家测绘局的职能。据国务委员王勇的说法,自然资源部将“统筹管理山地、水体、森林、农田、湖泊和草原”。生态环境部将取代环境部,并将整合之前由多个机构承担的“分散的生态环境保护职责”,包括此前由国家海洋局承担的环境保护职责。

中国继辽宁号之后第二艘航空母舰——名为 001A 型的第一艘国产航母于 2018 年 5 月驶离东北部城市大连。
法新社/盖蒂图片社

自然资源部和环境部可能将保留部分民政执法职责,这表明上述改革(尽管局外人可能认为稀松平常)对于观察中国在东海和南海行为的分析人士是必须关注的。一名中国学者评估认为环境部可能会负责环保问题执法,自然资源部可能会负责资源管理和空间利用相关执法,中国海警局会负责海事安全、缉私和未确定的
“对外职责”等问题。这方面仍需进一步澄清,但确定的是,这些部门将在其前身的基础上加以扩大——权力很可能会更大。这些部门作为部级单位可能会比国家海洋局(部下属机构)更具影响力。这或许有助于他们推进并协调两项重要但经常相互冲突的工作重点:经济发展(依赖对海洋等资源的利用)和环境保护。

上述改革源于中国国家战略的总体要求。习近平在中共 19 大所作报告提到至 2035 年要建成 “天蓝、地绿、水清的美丽中国”这一目标。正如《人民日报》评论指出,美丽海洋是“美丽中国”不可或缺的组成部分。在 19 大报告中,习近平还进一步要求设立监管部门负责承担建设“美丽中国”的任务:管理国有自然资源,监控自然生态环境,并开发主要由国家公园组成的自然保护区体系。迄今为止,中国在保护环境方面已出现许多重大失败——以破坏自然环境为代价实现经济高速增长。现在,中国将提升环境保护的优先级别(至少在口头上是如此)。

中国之前建立更可持续方法的努力均已失败,还不确定最新的环境和资源主管机构改革是否能成功。重要的是海洋和海洋资源在中国发展和安全利益整体方针中的优先级别不断提高。按照一名国家海洋局研究人员的说法,中国未来将依赖“在新的高度和深度探索、开发和利用海洋。”另一名中国学者表示,这些努力不仅限于中国管辖海域,也包括对“新的”海事领域(深海和极地)和外国管辖海域的资源开发。

对美国的影响

美国应如何应对?要求中方对中国海警局和海上民兵作进一步澄清只是答案的其中一部分。中国的海事战略结合了经济、环境、外交和军事目的,美国应制定一套方针予以应对。中国的某些长期海事目标符合美国国家利益,例如保护海洋环境。另一些目标与美国存在冲突,当中包括他们在近海和全球获取海洋权益的努力。分歧方面基本由美国国防部负责管理(但不是全部),但是如果没有政府其他部门的协作,效果将受限。双边交流中,除了两军渠道以外,还应在国家层面上应对中国的海洋野心。

中国海事战略所提出的一系列挑战当中,他们在法律领域的努力最亟需美国予以重视。中国试图将其对国际治理的偏好贯彻到国际海事法律制度中。如果他们取得成功,则对美国及其盟国的影响重大。中国的偏好包括削弱中国周边的美国军事同盟、军事存在和军事行动,从而削弱美国投射力量及为该地区提供安全保障的能力。中国还谋求作为“强国”在极地和深海发挥更大作用,为中国利益和价值观未来在这些全球公域占据主导地位铺平道路。此外,中国还试图加强其国内海事法院的国际影响力,力求加强针对其他国家维护主权主张的能力。

中国最初于 1988 年占领的渚碧礁的航拍照片。这是中国在南沙群岛已实施军事化的七个岛礁之一。
战略与国际研究中心/亚洲海事透明倡议组织

阻碍中国法律方面努力的一个重要缺陷是,中国欠缺国内“海洋基本法”。一名与中国政府有关连的学者表示,虽然多部中国法律涉及不同的海事问题,但需要一部统一的海事法,让中国的海事战略建立在更扎实的法律基础上,并明确中国的优先任务。该法律将涉及海事战略中国家安全与经济发展问题之间的适当平衡。同理,该法律还将提供关于一方面与邻国维持积极关系,另一方面维护中国海洋主权主张,如何保持两者平衡的指引。同样,该法律还涉及经济发展与环境保护之间的平衡。多个国家争夺经济、军事和环境利益的南海体现出上述相互矛盾的优先事项。

美国的整体应对方法应利用中国战略的缺陷,并弥补美国方针的漏洞。这方面,比较重要美国政策建议至少有三项:首先,美国应批准《联合国海洋法公约》。这一举措将是美国对基于规则的国际秩序做出长期承诺的重要信号。第二,美国于 2017 年提出、仍在制定的“自由开放的印太战略”应对中国海事领域全球治理目标明确做出积极应对。应加强数十年来服务美国、地区、全球和中国利益的经济、环境、外交、法律和安全概念。应关注中国根据自身偏好和价值观重塑这些概念的努力。应通过美国持续的军事存在、海事安全合作以及与盟国和合作伙伴的外交接触来应对这些基本上不现实的努力,不仅限于印太地区——随着中国海事战略范围的扩展,也应包括全球。第三,美国应提出将海事战略和法律纳入未来中美高级别会谈的议题。美中执法和网络安全对话是一个可能的场合。美国应利用这些交流了解中国所倡导的海事法律概念,并抵制与长期国际规则和规范相矛盾的概念。美国的目标应是在中国的法律概念出现时,并在其得到中国海洋基本法确认之前,塑造这些法律概念。

水更清,海更深所有三项制度改革都凸显中国认为他们为了在全球舞台上发挥更大作用而需要细化海事战略执行的领域。如果这些改革实现了中国的目标,观察人士应当会发现,中国的海事战略将成为其对外政策中一个更明确的要素——特别是对于习近平所倡导的“人类命运共同体”。对于习近平而言,建立这个共同体意味着共产党的利益和价值观将在全球治理中获得更大的吸引力。第二,观察人士应当会发现,中国海事执法力量将受到中央军委更明确的指挥控制,服务于共产党振兴中国的战略目标。最后,观察人士应关注共产党利用海洋让中国富裕和美丽的愿望之间更有效的平衡。中国上述各项努力是否能取得成功尚未可知,但其意图非常明确。美国及其盟国和合作伙伴需要有同样明确的目标。o

Liza Tobin 最初在 War on the Rocks 网站发表上文。该网站是探讨外交政策和国家安全问题的平台。文章经过编辑以适应《论坛》的排版。

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