危机管理反思

危机管理反思

应灾专家建议建立新的全球灾难响应框架

《论坛》工作人员

地球面临着各种对环境、经济福祉和政治稳定造成威胁的灾难性事件。到 2050 年,气候变化可能会迫使多达 2 亿人背井离乡,成为难民,而金融不平等的加剧正在引发社会动荡:全球前八大富翁拥有的财产总和比占全世界人口一半的最贫困人群的所有财富加起来还要多。
如果由国际律师协会和乐施会分别提供的这些数据还不能充分说明挑战迫在眉睫,那么就再把下列因素考虑进来:核武扩张再度抬头,储备先进武器系统的国家越来越多,史无前例的大流行病的爆发越来越频繁。
危机管理专家说,全球挑战不断演进,但很多应对这些挑战的机构和战略却一成不变。联合国和世界银行之类的机构以及各国政府和军队是否对专业知识和资源进行了更新以应对当今挑战?是否有其它组织或机构能更好地掌握解决当今问题所需的技能?

美中灾难管理交流演习在地处中国西南的云南省昆明市一个军事基地举行,图为演习中几名来自中国人民解放军和美国太平洋陆军的士兵正将一名伤员从船上抬下来。
美联社

危机管理界成员认为,这些问题应该引起更广泛的关注。

瑞典全球挑战基金会副主席曼兹·安特生 (Mats Andersson) 2017 年 2 月在华盛顿特区布鲁金斯学会参加全球风险管理小组讨论会时说:“当前的问题是我们面临着全球性挑战……而我们却没有足够的机制来对这些挑战进行控制。我们需要找到新的方法。我们现在是在试图用昨天的工具箱解决今天的问题。我们需要找到能够切实有效地缓解我们所面对风险的新工具箱。”
全球挑战基金会成立于 2012 年,其使命是“激发民众对人类所面临的最迫切全球性威胁加深了解。”基金会想方设法促使解决这些问题的新方法尽早出现。为此,基金会发起了一场竞赛,寻找能够应对全球性风险的全球合作新模式。150 个国家的参赛者提出了 4000 多个想法。能够“重新构想” 21 世纪全球治理的最佳点子将获得 500 万美元(约合人民币 3150 万元)的奖金。

《世界经济论坛 2017 年全球风险报告》 概述了世界现在面临的主要挑战。

全球前五大风险(按发生的可能性排列)
  1. 极端天气事件
  2. 大规模非自愿移民
  3. 重大自然灾害
  4. 大规模恐怖袭击
  5. 严重数据欺诈/盗窃事件
全球前五大风险(按影响大小排列)
  1. 大规模杀伤性武器
  2. 极端天气事件
  3. 水危机
  4. 重大自然灾害
  5. 未能缓解和适应气候变化

 “可以说我们现在是生活在一个全球性社区中,这种情况还会日益加剧。这意味着任何一个国家的居民的行为和决定都可能对其他所有国家居民的根本利益产生重大影响。”全球挑战基金会创始人拉斯洛·松博法维 (Laszlo Szombatfalvy) 在致参赛者的信中写道,“我们当前的国际体系(包括但不限于联合国)建立于第二次世界大战之后,已是上一个时代的产物,不再适用于处理 21 世纪那些可对世界各地民众造成影响的风险。”
松博法维认为,今天的全球性挑战牵涉广泛且性质严重,“已经超出了当前体系的处理能力”,危机管理者亟需新的思维加以应对。

新视角与可持续性合作

美国布鲁金斯学会全球经济与发展项目副主席兼主管科马尔·德维斯 (Kemal Dervis) 也认为,各国政府、老式机构和军队必须重新审视其应对挑战的战略是否随着挑战的发展而发展。
德维斯说:“我们今天所掌握的解决方案大多源自二战灾难。”
他提出了这样一个观点,即在灾难响应或危机期间,政府应该尽量让决策权贴近基层。他说,这并不需要对政府的各级管理机构进行重大调整,而是再建立一级机构,赋予公民和本地机构更大的监督权,方便他们更快地直接应对影响他们自己社区的灾难。
德维斯还支持由军事和安全部门来进行危机管理,它们在运作上较为独立,不涉及经济、社会和环境事务。军事和安全部门的独立性能够赋予军队更大的自主权,以便更好地落实危机预防战略。
独立决策并不会影响各应灾机构之间的整合。

2017 年 4 月,印尼东爪哇省波诺罗戈 (Ponorogo) 地区强降雨造成塌方,多所房屋被埋,图为印尼救援人员正从泥土中发掘一具女性尸体。 法新社/盖蒂图片社

合作必须始终保持,事实上,在军民联盟中,合作还在不断扩大。

美国国防部灾害管理和人道主义援助卓越中心 (CFE-DM) 在 2015 年发表的报告《军民协调应灾进展》中指出:“易受灾国家已经开始将灾难管理政策和做法纳入民事管理整体框架中,方便地方、国家和国际社会统一行动。”
卓越中心的这份报告从超级台风“海燕”(也称
 “尤兰达”)中汲取了经验教训。2013 年 11 月,台风“海燕”袭击了加罗林群岛、菲律宾、南海和越南。在菲律宾,台风带来暴风和强降雨,洪灾和山体滑坡造成了广泛破坏。从这次灾害中,卓越中心发现了三个最佳做法:
  • 建立一个明白易懂的“端对端预警系统”,让全国上下在危机来袭时有所准备。
  • 达成双边承诺,让应灾人员能够通过多国协调中心在本地展开多边行动,同时在应灾中优化利用外国防务资产以作民用。
  • 与政府、军方和私有部门保持紧密协调,这样平民救援人员便能成功地令国家的应灾能力成倍增长,以满足受灾人群的救生需要。

人力资本的重要性

应灾过程中,将重点放在救灾人员而非组织上,这对玛利亚·伊万诺娃 (Maria Ivanova) 来说,代表着应灾理念根本性改变中的重要一环。伊万诺娃是马萨诸塞大学波士顿分校政策与全球研究约翰麦考马克研究生院的副教授,同时也是该校治理与可持续发展中心的负责人之一。
在她眼里,目前的危机管理系统“各自为政”。她说,政府机构和各个组织应该对应灾程序进行评估,看是否存在重复部署应灾人员或重复采取应灾行动的程序。
 “这要求我们认真了解这些机构,研究各级治理,了解它们如何运作,并记住目标是什么,”伊万诺娃在布鲁金斯学会危机管理研讨会上发言说,“我们想达到什么目的?最后,我认为,只要把适当人员放到适当位置,我们的机构和政府就能良好运作。”
只是简单地聘请专家是不够的。必须给专家发出清晰的指令,让他知道自己在相关机构或政府部门中的职责所在。
 “真正让该机构良好运转意味着什么?你需要将什么样的人放在那里,将什么样的人放到各级管理部门?我认为,必须是全心投入者,是才干出众者,是充满斗志者。”伊万诺娃这样说道。
她也承认,激励大家讨论全球性灾难风险并非易事。
“不过,我们已经看到人们开始就气候问题展开辩论,这种讨论已经从以前对牺牲的讨论转变为对机遇的探讨。”伊万诺娃说,“接着就是《巴黎协定》的签署,大家发现‘我能成为新经济的一分子。我可以做出贡献,让世界因此而不同。’这时,大家会更投入,机构中的个人会更积极主动,更有成效。”

落实变革构想

 “若无危机存在,变革顶多只会渐进展开。”美国外交关系协会国际机构和全球治理项目高级研究员兼主任斯图尔特·帕特里克 (Stewart M. Patrick) 在布鲁金斯学会研讨会上说,“可以把它看作是与进化论的间断平衡学说相反的自然选择学说。不过,具有讽刺意味的是,一些机构在灾难风险预测、预期和为此做好准备方面,表现非常糟糕,而这些机构之所以被创建出来,真正也是唯一的原因就是要应对灾难。”
东南亚国家联盟(东盟)努力避免被归入这类机构之列,并因此制定了《东盟灾害管理 2025 愿景》。《2025 愿景》指出了要在 2025 年前将《东盟灾害管理与紧急应对协议》(AADMER) 打造成为一个以人为本、经济上可持续且互联互通的人性化应灾手段应重点关注的关键领域。
《2025 愿景》指出,“尽管东盟已经在合作和协作方面取得了一定进步,但应对这些新挑战的机制显然还需要进一步发展。”
《世界人道主义峰会综合报告》对未来人道主义行动的五个关键行动领域进行了概述,东盟在 《2025 愿景》中也采纳了这五点:尊严、安全、复原力、伙伴关系和融资。

报告是这样对每一点进行阐述的:

  • 尊严 “东盟必须将进一步发展和应用以人为本的应灾方法作为主要优先事务。人道主义倡议若能以这种应灾方法为核心,则能确保男女平等,并为妇女、女孩、青年和儿童增能赋权,让他们能够充当自己的响应人员。”
  • 安全“东盟和未来落实《东盟灾难管理与紧急应对协议》时,都必须保证有必要的机制来为所有人,尤其是最弱势群体提供保护和帮助。在人道主义活动的任何时候,为所有东盟应急响应人员提供保护都是首要任务,因为响应人员本身就是在维护国际法治与和平。
  • 复原力“加强复原力要求东盟将重点从危机管理转移到风险管理上,以便其选民能更好地应对未来可能面临的问题。因此,东盟要获得复原力,必须要求成员国进行能力建设,各国内部各社区也要相应进行能力建设,以减少暴露风险,降低脆弱性。”
  • 伙伴关系“《东盟灾难管理与紧急应对协议》的未来工作计划应该借助伙伴关系,积极争取其他部门参与进来,例如私营和公共部门 (但不仅限于这些部门),以充分利用这些部门各自的能力。在满足未来人道主义环境下的需求方面,需要各方通力合作,为受灾人员提供最综合、最全面的应灾响应。”
  • 融资“东盟应该通过《东盟灾难管理与紧急应对协议》来了解其他资金渠道,不能只依赖成员国的捐款。在地方、地区、国家、国际层面充分利用各种新资源也是为受灾群众提供充分支持的关键所在。”

切勿低估风险

全球挑战基金会的创始人松博法维提醒危机管理团队说,重大挑战都是相互关联的,且它们彼此之间还会以积极或消极的方式相互影响。
“它们[重大危机挑战]对当今人类构成了最大威胁,应该作为国际政治议程的主要议题。”松博法维说,“我认为,政治和商界领袖由于受短期因素影响和出于自我利益方面的考虑,严重低估了这些挑战。这些风险要求全球各界集体采取迫切行动,保护我们的子孙后代。”
松博法维说,我们今天面临的最严重威胁都超越了国界。“因此,各国应该提高意识,认识到我们的相互依赖性,从而合作应对这些威胁。”
分享