太平洋 机遇

太平洋 机遇

美国特种作战部队通过安全工作组与大洋洲各国展开互动

迪恩·肯尼恩博士、保罗·李柏博士、迈克尔·莫洛汉及埃里克·希布亚博士

太平洋特种作战司令部(SOCPAC)支持举办国际研讨会,相关活动鼓励有关地区趋势及非传统安全问题的信息交流。太平洋地区安全部门工作组(PASSWG)最近为太平洋岛国的代表提供了建立联系的机会,以推动未来的合作、共享安全知识并促进达成共识。研讨会得出的解决方案并非关注具体威胁,而是主要讨论战略、行动和实践等方面的议题。与会者认为,面对太平洋地区的安全挑战,需采取联合、互助的行动,并意识到太平洋地区安全部门工作组可在帮助太平洋国家抵御地区威胁、应对新出现的安全及维和问题、开展灾害预防及遵守国际标准方面发挥重要作用。

多边行动

太平洋特种作战司令部在印太地区展开行动,通过培训、交流和派遣人员与有关各方展开互动。太平洋特种作战司令部通过太平洋地区安全部门工作组开展部分培训,工作组通过举办研讨会加深各方对软硬安全问题及地区威胁的理解。这些多边研讨会在区域范围内以非正式方式开展,力求促进所有安全组织及专业人士之间的协调与合作。与会者可从安全对话中获益,他们寻找机会开展协作培训,并推广国内及地区安全规则。

2017 年 7 月“护身军刀”演习,一架新西兰空军 MRH-90 直升机降落在澳大利亚朗廷海滩。“护身军刀”是澳大利亚联合美国及多个国家开展的军事演习活动。 路透社

美国上一届政府制定的亚太再平衡战略一定程度上导致美国将注意力转向太平洋地区,并转向于 2016 年7 月 11 日至 15 日由新西兰国防军特种作战司令部在惠灵顿举办的 PASSWG 太平洋岛国研讨会。对话重点在于解决地区缺乏共识的问题,首要目标是帮助特种作战部队(SOF)和太平洋岛国安全部门形成未来的合作方式。会议组织方同时致力于找到太平洋地区专业人士在多边层面应关注的重点,并确定关键利益相关方。该会议向地区执行者介绍了特种作战部队的能力及局限,也向特种作战部队行动人员介绍了太平洋岛国面临的安全问题。与会者来自澳大利亚、加拿大、斐济、法国、新西兰、巴布亚新几内亚、东帝汶、英国、美国及瓦努阿图。

多样化的方法

研讨会上,与会者按职业及国别分为三个工作小组,分析信息并试图找出这些信息与地区威胁间的关系,同时确定特种作战部队有哪些用武之地。由联合特种作战大学保罗·李柏博士主持的小组提出了多项实用方法;由美国海军陆战队指挥与参谋学院埃里克·希布亚博士主持的小组重点关注特种作战部队整合小组的行动层面;而由丹尼尔井上亚太安全研究中心迪恩·肯尼恩博士主持的小组则建议了几项战略性要务。梅西大学的代表参与了所有小组的研讨。

得出的实用建议包括:
  • 将非法、无管制及未报告的捕捞活动(IUU)视为渔业犯罪。
  • 采取金融及法律手段切断参与海事犯罪活动的船主的供应链。
  • 在灾难发生前,针对人道援助和灾难救援工作成立功能完善的独立指挥中心。
  • 让所有小国参与打击人口贩卖工作。
  • 通过加强教育改善社区复原能力。
  • 管理并衡量数据,促进共享。
  • 应对极端化问题,包括消息传递。
  • 认识到各执行者需持续展开互动,
才能建立互信。
海事领域的两种模式转变获得了广泛关注。第一,非法、无管制及未报告的捕捞活动应被定性为渔业犯罪。该定义将这一问题归入执法机关的管治,为压力巨大的渔业部门减轻负担。这种认识让相关机构能一并处理往往与非法、无管制及未报告捕捞活动存在关联的同类型犯罪行为。第二种模式转变是基于新西兰当局的成功经验。据介绍,新西兰不再追截作案船只,转而追溯船主资金来源、其产品销售国及庇护国。这一模式转变弥补了在广袤的地理区域追截移动目标这种做法固有的缺点。新西兰执法机关发现,这种另辟蹊径的全面方法可更有效直捣问题根源,减少参与渔业犯罪船只。执法过程包括核验可疑船只文书、开展公海监控、追踪船主公司、与在不知情情况下庇护船主的国家取得外交联系、提升公众对打击渔业犯罪重要性的认知并从国内刑事部门及国际刑警组织处获取数据。
这些信息可向国家政府施压,促使他们起诉违法者,对涉事船只关闭港口并不允许其产品进入市场,利用经济及法律手段阻断供应链。但大多数太平洋岛国并不具备维系这一方式所需的技术及人力资源。建议成立一个由资源丰富的伙伴支持的地区组织,便能发起并维系这项国际性努力。与会者表示,随着这一方式日益成功,打击渔业犯罪的工作将越来越少需要特种作战部队参与。
许多行动成果都基于特种作战部队的工作方式及其如何开展地区互动。从行动的角度而言,政治意愿非常重要,通过个性化联系促进包容性及在所有岛国中采取符合各国国情的整体性方式也非常重要。我们需要认识到,不可能完全解决该地区所有安全问题,相应地要拿捏好对失败的“容忍”程度,这是一项重要挑战。与会者认为,这个问题或可通过开展社区或组织复原能力评估予以解决。此类评估是分析并改进已失败流程的关键。与会者建议安全部门联络官学习像图书管理员那样获取并分类信息,将其分门别类以供未来参考,并判断其在当地、国家及地区层面的重要性。同样,这些官员需要重组现有数据及评估方式,以提供适用于更宽泛问题集、效用更为长久的有意义成果。理想情况下,太平洋地区的此类专业人员应具有灵活思维,了解资源及人力限制,而且要坚持投入。头脑灵活是特种作战部队行动人员的特性,加强特种作战部队与地区安全部门执行者间的互动将对促进社群间共享信息、培养信任及良好实践大有帮助。
战略小组建议采取类似于美国国土安全部的模式,并呼吁建立大洋洲安全部(OS)。它将成为促进地区协调的一站式机构,并监管区域内所有多边安全活动及响应措施。目前没有一个地区组织能够全权代表所有太平洋岛国。与会者认为,太平洋岛国论坛(PIF)是最为活跃的地区机构。该论坛区域安全委员会的年度会议是各国明确安全威胁并商议地区安全议程的关键场所。该论坛已明确地区的优先需求,并高效地评估了有关各方的关切。制定一套与太平洋区域性PIF框架(PIF 2014)相一致的地区安全计划可能更为重要及实用。
研讨会与会者明确了三大优先事项,并将其整合到支持架构中。首先,与会者提议创建大洋洲安全部信息网络,以管理并共享供所有评估及决策参考的信息。与会者认为信息获取、共享及管理是打造有效系统的关键因素。第二,与会者提议组建大洋洲安全部跨国犯罪响应小组,负责协调针对跨国海洋犯罪的区域响应措施。太平洋岛国已拥有不错的跨国犯罪应对能力,同时也已经有针对这一目的的高效区域组织,因此该机构主要将充当协调者。最后,与会者提议组建大洋洲安全部危机与灾难管理机构,负责协调监管人道援助及灾难救援工作。
过去十年间,太平洋地区多个国家的紧急情况和灾害管理机构能力和水平都有所提升,但许多地区组织对冲突及灾难的准备及响应能力有限。另外,如果没有大量援助,这些地区组织当中有能力支持并协调大型国际救援响应行动的可谓寥寥无几。成立区域协调机构将弥补这项不足,而无需在每个太平洋岛国都开展相同的工作,或要求他们掌握相同的技能。另外,它可以更主动且及时地响应已知及已明确的威胁。
多元的伙伴
许多专家表示,任何针对复杂威胁的安全计划要取得成功,都需要仔细考虑参与其中的伙伴,并需要认识到没有妥协、让步便不可能实现和平和安宁。国家层面的利益相关方包括军方、政界、海岸警卫队和准军事力量以及移民、边防、海关和检疫人员,还包括情报及其他特定领域部门,如渔业部等。国际层面的利益相关方还包括警方和军方,而援助方与执行者及其当地分支机构,还有各联合国部门如联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会(UNICEF)及联合国人道主义事务协调办公室 (OCHA)等都起到重要作用。因为它们在人们心目中的公正形象及先前所开展的救援工作,这些机构长久以来一直备受受助国的信任。地区利益相关方很少参与安全事务,因为他们更倾向于让各国自主处理内务。以上内容证明,任何工作要想取得成功,都必须多方共同努力。

澳大利亚达尔文,美国及澳大利亚特种作战部队在“护身军刀”演习中一起展开训练。 亚伦·艾杰技术军士/美国陆军

巴布亚新几内亚国防军远程侦察部队的职能与特种作战部队类似,而该地区其他国防和准军事力量所受训练非常有限。这些部队因为需要应对突发情况和镇压骚乱而不得不掌握相应军事技能。但一些人认为,除伙伴国军事能力建设及军力共享外,扩充应对跨国有组织犯罪的特种作战部队能力将令太平洋国家安全部队受益。进一步的训练可赋予他们高效响应危机的硬实力,同时令他们具备软实力。相比只注重特种作战部队的硬实力,培养令特种作战部队更高效的软实力是加强区域互动的真正目标。对该地区多样的执行者群体而言,软实力更为持久、适应性也更强。

该地区的某些安全部队被控违反人权及滥用权力。让当地安全部队对关于安全部门行为的国际标准更敏感,教会他们美国针对安全援助潜在受助者遭虐事件采用的评估流程以及培养他们灵活解决问题的能力(这是特种作战部队固有的能力),如此或许能够有效解决上述问题。
大多数太平洋岛国安全部队都来自等级森严的社会环境,而且在这样的社区开展工作。因此,必须有相应的利益相关方参与其中,指导培训开展。而且还必须建立相应的机制,确保成果可持续。
太平洋参与
跨国有组织犯罪是美国利益的“头号战略风险”,因为“弱国和衰落中的国家将带来严重的安全影响”,时任美国总统奥巴马在其《2015 年国家安全战略报告》中如是指出。特种作战部队的潜在职责之一是帮助相关方提升安全部门的管治能力,因为管治不力和民怨四起是滋生极端主义及冲突的沃土。
太平洋岛国论坛与7位地区执法伙伴合作撰写了《太平洋地区跨国犯罪评估报告》(PIF 2016)。该组织考虑了很多主题,总结出了四个共同利益领域,包括跨国有组织犯罪、海事安全、政治动荡及气候变化。
其中跨国犯罪涉及的亟待解决的问题最为广泛:洗钱、网络犯罪、游轮数量增多、外国武装分子招募、小型及轻型武器、有组织犯罪集团、毒品走私、人口贩卖、偷渡及环境犯罪。
其中主要的海上威胁与渔业犯罪相关,但深海采矿是未来值得关注的领域,此问题事关大量资源,还有可能造成环境破坏。政治不稳定是另一个备受关注的问题,因为管治不力将令犯罪分子有机可乘。太平洋岛国还考虑到了气候变化的严重后果,因为气候变化有可能为有组织犯罪创造机会,还有可能引起社会混乱。遇到环境危机时,这些犯罪人员或许还会乘机上位,填补权力真空。

美国空军第 353 特别作战组成员在乘搭新西兰皇家空军 40 号中队飞机时,向外看到 MC-130J Commando II 特种作战飞机的背影。 杰西卡·泰特上尉/美国空军

该地区可能引起社会动荡,需要特种作战部队注意的问题有:揭露西巴布亚地区战争罪行及相关场所;巴布亚新几内亚布干维尔岛当前的矿井分配争议;所罗门群岛地区救援任务结束;布干维尔岛及新喀里多尼亚的独立全民公决;密克罗尼西亚失去来自美国的《自由联系条约》资助,有可能转而投向中国;腐败、洗钱及避税天堂问题在该地区愈演愈烈;社会差距、边缘化和贫困加剧;欠中国的软债务不断增长;对不受欢迎外来影响的回应;海上捕捞场所的防御;气候极端化;伊拉克及叙利亚伊斯兰国组织推动的极端化趋势。

特种作战部队在太平洋地区起到重要作用:引进最佳实践以提升态势意识;迅速对受冲突和灾害影响的地区开展评估;收集情报以支持救援行动及控制措施;应急规划培训;建立临时通讯机制;协助前方部队开展战备工作;人员及资源追踪。特种作战部队低调开展工作,在执行非传统性质任务方面取得了较大成功。这让他们成为当地政客及政府在面临冲突及灾难导致的国际危机时常用的一个法宝。当局逐渐认识和理解到,采用人性化且以信任为基础的方式,能够使特种作战部队战斗力更上一层楼。因此这支过去的“硬部队”逐渐转为采用非常规、非传统的安全方法。部队也认识到,收获软实力带来的益处需要持续互动,才能有实际成效。该地区必须适应更多特种作战部队参与,而特种作战部队行动人员也必须适应与新伙伴在新的利益领域展开合作。
光明的未来
特种作战部队必须继续练兵,以应对未来战略挑战。在太平洋地区,应该考虑部署“前沿部署”部队,他们与所在国安保部队保持长期互动。许多军事专家表示,跨国有组织犯罪不仅是太平洋国家面临的威胁,因为太平洋国家新兴民主政府较为脆弱、资源匮乏,才导致问题的出现。这些政府需要外界帮助。这也警示着该地区未来可能会出现的敌对状态及威胁。做好准备执行特种作战部队的核心任务,此外兼顾内外防御、安全部队协助、平定叛乱、反恐怖主义及非传统作战任务仍是他们的主要工作。
太平洋特种作战司令部面临着一项挑战:要将太平洋地区安全部门工作组研讨会结论转化为有意义的成果,否则一切努力都将白费。太平洋特种作战司令部将如何贯彻这些战略、行动及实践方针,这些方针是否会被整合为统一、整体性的措施——与会者及会议主办方拭目以待。这项措施需要利益相关方参与,结合最佳实践,并依靠以实证为基础的指引向前推进。
特种作战部队的主要工作仍是随时执行软硬任务,并且应因地制宜,特别注意当地安全部门的发展及应对跨国有组织犯罪及灾害响应的区域协调工作。对于像太平洋岛国那样的地区更是如此,这些国家的危险识别及响应能力差异较大。
改变的不仅仅是特种作战部队的危机响应方式。大家一致认为,人道主义救援和灾难救援工作已经迎来转折点。各国军方已认识到危机响应的价值,将其作为核心任务的理念已深入人心。这些危机如果处理不当,国家在一夜之间就可能陷入动荡。救援组织最初觉得这令人不快并违背了他们的原则,外界一直强烈呼吁改革。尽管如此,所有利益相关方都在努力回应不断变化的情势,而且开始能够更好地共事(人道主义政策小组 2016)。这种自然而然成长的合作关系造就了强大而可信赖的军事机构,他们受邀帮助建设更具复原力的社区。更重要的一点是,他们携手合作伙伴实现地区目标。新西兰国防军总司令基廷中将在谈到本次研讨会时表示,越来越多救援机构需要更多的军方介入和协助。这种以信任为基础的军民互动现已实施,这证明了一种范式转变,很可能意味着传统的人道主义原则已落伍,因为我们都已迈向更多地以价值观为导向、重视人身安全的工作环境。同样,解决冲突的替代方式也愈发倾向于以基础建设而非部队建设为基石。
除为太平洋岛国的代表们提供机会进行信息交流、彼此联络外,太平洋地区安全部门工作组还为各方提供了相应的载体,通过“全体合作伙伴可访问网络”(APAN)继续开展协作。这是一个美国发起的门户平台,面向所有安全部门校友及合作伙伴开放。它为与会者提供一个中心枢纽,即使技术环境受限,也可将合作关系延伸至研讨会之外。太平洋地区面临的安全挑战不断加大,需要各方联合应对,采取互利的多边措施。太平洋地区安全部门工作组继续通过其参与者发挥重要作用,帮助所有参与国认识到自己有责任做好准备,提升相应能力以应对一系列地区威胁。如果这些重要研讨会得出的结论能转化为太平洋特种作战司令部的具体目标,那么特种作战部队参与太平洋地区事务的前景将一片光明。
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