提升灾害 风险减轻能力

提升灾害 风险减轻能力

尼泊尔在经历两次大地震之后掌握的多边方法

普纳·钱德拉·塔帕将军/尼泊尔陆军 图片:法新社/盖蒂图片社

当今世界,由于技术革新和气候变化速度很快,重要基础设施和社会结构受自然灾害和人为灾害的威胁越来越大。灾害一直对人类生存有重要影响。无论是从频率或强度来看,全球都在发生比以往任何时候都更多的自然灾害。印太居民受自然灾害影响的可能性是其他地区居民的五倍。
印太地区拥有世界人口的61% 以上,占 1970 年以来全球死于自然灾害人数的 57%。

但任何一个实体、部门或军队都没有能力独立应对这种可能影响人类生活和造成严重伤害的巨大挑战。不同利益攸关方之间的多边结构协调与合作是最大限度地减少复杂灾害事件风险的优先选项。

尼泊尔面临的风险

尼泊尔在全球最易发生灾害国家排名当中居第 20 位,而在易发生地震方面,他们是全球风险最高排名第 11 位的国家。过去几年间,尼泊尔至少面临三种类型的灾害:2015 年廓尔喀大地震、2017 年南部平原洪水和 2018 年美国-孟加拉航空公司坠机事件。2015 年 4 月和 5 月廓尔喀地区发生 7.8 级和 7.5 级地震危机过后,多边方法和国际合作是恢复正常状态工作的关键因素。后两次灾害中,洪水造成 140 多人死亡、46 万人流离失所,加德满都机场坠机造成 51 名乘客死亡,尼泊尔公民和政府部队(特别是尼泊尔军队)是事件发生后战胜危机的关键应对方。

但单边手段有时可能不足以应对特大灾害。相关情况或需要一个国家选择多边人道主义援助和救灾框架,正如尼泊尔在廓尔喀大地震之后采取的做法——这场大地震造成近 9000 人死亡,2 万多人受伤,60 万所房屋被毁,65 万多个家庭流离失所。

2015 年 4 月,大地震发生后 9 天,印度、尼泊尔两国军人和村民在尼中北部巴尔帕克村从印度空军直升机上卸下救济物资。

尼泊尔是多项多边框架的成员国,如《减少灾害风险仙台框架》(2015-2030 年) 和较早前的《兵库行动框架》(2005-2015 年)。尼泊尔国家减少风险联合会及其五个旗舰项目虽然并非多边方法,但却是一个获得亚洲开发银行、世界银行和捐助机构等国际利益攸关方支持的减少灾害风险平台。新颁布的 《减少灾害风险和管理法》以及《国家灾害应对框架》为国家在遭受灾害时请求外国援助提供了一种手段。该框架规定建立一个多国军事协调中心 (MNMCC),作为尼泊尔军队内的一个协调平台,外国军事和民防力量(MCDA)可在该平台上报告提供援助。

尼泊尔还是多国规划扩大团队(MPAT)成员国,该组织是印太利益攸关方 31 个国家之间的合作项目,目的是加强危机期间的多国军事反应。

尼泊尔军队将这一平台纳入备灾工作,并与美国印太司令部合作组织了几次演习。一个重要的特点是与利益攸关方的协作与协调,事实证明这些利益攸关方在实际灾害期间是有作用的。这一点在大地震期间得到充分证明,有效政策和过去举行的各种研讨会确保了多国机构之间的高度合作,并能立即建立 MNMCC 中心。

多边方法成功案例

MNMCC 中心是协助整合多边支持的杰出平台之一。尼泊尔军队在灾难发生数小时之内政府寻求外国援助的情况下建立了 MNMCC 中心。2015 年廓尔喀地震之后,共有 34 个国家通过 18 个军事实体和 16 个非军事实体参与了 MNMCC 中心的工作。虽然这是尼泊尔军队首次整合多边支持,但以往从 MPAT 模拟演习中获得的经验有助于迅速建立 MNMCC 中心,并能系统地动员和协调抵达尼泊尔的外国军事和民防力量。MNMCC 中心的建立参考了多国部队常备行动程序的多国协调中心模式。

由于设施承受能力有限,并且尼泊尔国际伙伴提供的大规模救援物资如潮水般涌来,机场和飞抵航班的管理工作任务艰巨。为了合理管理机场和顺利运送救济物资,专门在机场设立了机场管理团队及接待和出发中心,作为 MNMCC 中心的下属机构。

向 MNMCC 中心报告的各团队都安排了临时基地,并与中心建立联系,根据其能力、专长、可用资源、人员和情形需求予以调动。每个外国团队都配有一名尼泊尔联络官,每个外国团队都有一名联络官在MNMCC 中心作为代表,负责联合规划和信息共享工作。同步和协调行动能力是避免重复工作和提高救济措施效力面临的重大挑战。

特里布万国际机场的联合航空行动中心和医疗指挥中心设在同一地点,分别并通过航空联络小组和医疗行动小组与 MNMCC 中心联系。军民协调以及与大型人道主义行动者和文职对应方进行协作是 MNMCC 中心协助理顺多边支持的另一个重要方面。MNMCC 中心共同承担了应对措施的首要责任。搜索和救援、医疗支持、空运、废墟清理和流行病控制是多国行动者提供支持的主要领域。尼泊尔自身资源已足以应对救援需求的时候,外国军事和民防力量的协助便停止。

总体而言,多边框架是廓尔喀地震灾害应对的一项关键因素。虽然尼泊尔公民和安全机构是第一反应者,但单边努力不足以应对如此大的破坏,这需要大量资源和救济物资。2015 年 4 月 25 日廓尔喀地震期间,建立 MNMCC 中心是实施多边方法的一个主要方面。

未来的准备工作

但对于今后可能发生的灾害,必须进行高度的备灾、提高认识方案和规划。

每一场危机或灾难中,人民都是第一反应者。因此,任何备灾方案都应纳入公民意识方案,这还有助于国家能力建设。在尼泊尔南部平原发生洪灾期间,人民和地方当局作出了反应,动员起来开展救援。

在 2018 年 3 月美国-孟加拉航空公司在特里布万国际机场坠毁后,政府机构的待命部队立即作出反应,从最大程度减少损失。政府和安全机构之间需不断进行联合培训,以应对这些事件。并且这些培训应予以强化,确保协调行动能力。因此,必须建立备灾机制,提高国家能力,减少对外国对应机构的依赖。

为了与友好国家及国内外利益攸关方协调,尼泊尔组织了许多模拟演习,部分例子包括救灾演习交流以及 MPAT 暴风雨快车和桌面演习。这些活动有助于测试军民协调原则,建立协同,了解模式,并协调支持灾害管理和应急计划的努力。其输出可采用常规作业程序或协调沟通准则作为框架。

自 1992 年以来发展起来的《奥斯陆指导方针》涉及和平时期发生自然、技术或环境紧急情况使用外国军事和民防力量的问题。奥斯陆方针提供了一个框架,可用于提高多国机构和外国军事和民防力量在大规模救灾行动中的效力。遵从这些准则也可让整合多边支持的流程更顺畅。此外,还需要制定更广泛的战略,让利益攸关方和政府机构参与建立人道主义军事行动协调中心或联合协调中心,并正式制定和执行调动专家、熟练人力和救济物资的程序。应进行优势、劣势、机会和威胁分析。

国家必须指定在紧急情况之前或期间储存救济物资的基础设施。储存基本资源可在发生灾害后短时间内减轻压力。为了使救济物资能从多国机构顺利流动,联合培训可为通信及空中、地面交通控制培养熟练人手。

该地区前所未有的灾害规模和易受灾害影响的脆弱性要求尼泊尔这类国家必须保持警惕,做好应对紧急情况的准备。解决此类紧急情况的多边方法确保分工、增加熟练人手、提升协同作用,并向受影响地区提供紧急救援和救济。多边方法可优化资源、防止重复、加强合作关系和促进协调。需要进行各种多国探讨、演习和专题讨论会,以制定有效的多边方法。

廓尔喀地震的多国应对经验证明了多边方法的有效性。从这场灾难中吸取的经验教训有很多,但最突出的是,所有利益攸关方都需要以多边方式应对这些挑战,才能为今后的紧急情况做好准备。

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