敞开 沟通的大门

敞开 沟通的大门

灾难中获得的经验:军民对话可拯救生命

《论坛》 员工

印太地区是世界上灾害最高发的区域——军队、文职政府和人道机构之间清晰的沟通可拯救无数人的生命。军方资源与人道工作者和政府的工作相辅相成,便可重建道路,运送救灾物资,并让无家可归的灾民得到安置。

红十字会与红新月会国际联合会军民关系协调员肯·休姆在泰国举行的“2018 金色眼镜蛇”军演结束后表示,军民对话工作“正日益受到重视”,“这对我们来说非常非常重要,我们正在投入更多的资源。”

联合国人道主义事务协调办公室(UNOCHA)表示,印太地区每年都会经历地震、海啸、热带风暴、洪水、山体滑坡和火山爆发,会有数百万人受到影响,因而这种对话在印太地区尤其重要。

据联合国统计,1970 年至 2016 年期间,印太地区有200 多万人(平均每年4.3万人)因自然灾害而死亡。仅在 2016 年,灾害就造成该地区 5000 人死亡,经济损失达770 亿美元。1970 年至 2016 年期间,印太地区的自然灾害死亡人数占全球死亡总人数的 57%,该地区居民遭受自然灾害的可能性是世界上其他地区的五倍。

尼泊尔士兵在 2015 年 5 月地震后给紧急救济物资卸货。路透社

为了减少死亡和更好地应对灾害,近年来政府机构、人道工作者和军队一直在尝试建立改善协调的基础架构。亚洲及太平洋人道主义军民协调区域协商小组(RCG)成立于 2014 年,这是一个整合上述不同要素的区域性论坛。人道工作者也开始在军事演习中发挥越来越积极的作用。

金色眼镜蛇是由泰国皇家军队和美国印太司令部共同举办的年度多边、多领域演习。2018 年的金色眼镜蛇演习包括了一项人道主义援助和灾难应对演习(HADR-X),内容包括 HADR 桌面演习和高级领导人研讨会。

RCG 在印太地区的大量行动规划重点关注五个最易受灾国家,这些国家也是联合国人道主义事务协调办公室优先关注的国家,他们是孟加拉国、缅甸、印尼、尼泊尔和菲律宾。RCG 首先提出的建议包括就应对做法达成共识,以“提高军民协调机制及其各自职能在灾害应对期间的可预测性”。

这种共识可加快反应时间、避免重复工作和拯救生命。“和平时期救灾,准备工作是关键,”休姆说道。通过金色眼镜蛇演习等活动进行对话,可让大家有相同的认识。当洪水或地震发生时,“我们马上就知道谁会为救灾工作带来什么,并了解彼此的方法——这很有作用。”

专家们表示,除了了解救灾响应方的能力外,还必须在灾害发生之前制定地区和国际合作协议,以避免官僚主义造成的拖延。一个国家的签证、通关和上空飞越等问题可能会妨碍外国军队携带救生设备抵达该国——甚至是让他们根本到不了这个国家。

联合国人道主义事务协调办公室亚太区域办公室的维维亚娜·德·安努蒂斯在 2018 年的报告中写道,五个易受灾国家都制定了本国的灾害期间军民对话计划。这些计划旨在提升“应对初期阶段提供救生援助的速度、数量和质量,并加强由受影响国家所领导的工作”。

从五个国家的灾害史可看出,协同应对很重要。

孟加拉国气旋

2007 年 11 月,热带气旋锡德袭击孟加拉国,造成 4200人死亡,60 万居民被迫撤离,当时该国做好了最坏的打算。根据 2017 年由澳大利亚军民中心资助的 RCG 案例研究报告,虽然死亡人数高得可怕,但也显示“孟加拉国在遭受严重热带风暴的约40年内死亡人数显著减少”。

菲律宾独鲁万市沿海地区,一名男子在台风海燕留下的废墟中修理一扇木门。法新社/盖蒂图片社

2007 年 11 月 15 日,气旋锡德以每小时 260 公里的持续风速袭击孟加拉国,全国各地的棚屋、房子和学校被夷为平地,许多树木被连根拔起。虽然当地官员认为其损害比 1991 年高尔基气旋所造成的损害更严重,但死亡人数少很多。据美联社报道,高尔基气旋在吉大港市附近造成大约 14 万人死亡,而 1970 年 11 月 12 日波拉气旋造成的死亡人数高达 50 万。

锡德气旋的轨迹与之前几个气旋一样,但备灾工作有了改善。2007 年,撤离人员安置在 1800 个庇护所,并提供了含有衣物、毯子和食物的紧急救灾包。军队建立了医疗营地,加强对民众的医疗服务。为支持人道主义工作,孟加拉国空军调动了 18 架直升机运送救济物资。军队还清理了道路,并恢复了通信。

休姆表示,在协调良好的军民反应中,军方介入帮助抢修关键基础设施,然后在人道主义机构和政府接手处理医疗、食物和重建后迅速缩减行动规模。“军方可提供基础设施支持,开路架桥,承担运输工作,”他说,“军队可提供关键能力。”

锡德气旋灾后,孟加拉国与美国合作建造了 88 所紧急情况下可作为收容所的新学校。这些学校的建设由美国资助,并由美国陆军工程兵部队负责管理,日常可容纳 200 名学生,紧急情况下可容纳 1800 人。

美国还为孟加拉国多个沿海危机管理中心的建设提供了资金。这些建筑物的设计可承受里氏8.0级地震和高达每小时 260 公里的风速。

印尼:火山状况

RCG的报告指出,印尼位于三大构造板块之间,是世界上火山数量最多的国家——共 500 座,其中 128 座为活火山。而且印尼位于太平洋台风带沿线,台风、风暴潮、山体滑坡、洪水和干旱也在该国肆虐。

过去二十年间,印尼平均每天发生 20 次小地震,并发生了许多森林火灾。1975 年至 2015 年期间,灾害在印尼造成的经济损失和损坏约为 183 亿美元。仅在 2016 年,灾害就造成 522 人死亡,300 万人流离失所。2006 年,日惹地震造成 5778 人死亡,经济损失31 亿美元。

孟加拉国和美国政府合作建造多用途气旋庇护所,保护平民免遭毁灭性风暴的伤害。 英国国际发展部

人称史上最致命的海啸是在印尼海岸附近形成。节礼日(Boxing Day)海啸是以部分国家圣诞节次日庆祝的节日命名,该海啸由 2004 年 12 月 26 日苏门答腊北端大地震引发。这次海啸造成 14 个国家逾 23 万人死亡。印尼受影响最大,死亡人数超过13 万人,其次是斯里兰卡、印度和泰国。

由于该国发生了大量灾难,印尼努力发展军民对话机制,并采用“专门针对发生大规模灾难时外国军事力量进入”的机制。虽然军队在灾害发生时通常是发挥支持性作用,但印尼军队却是作为主要反应方开展行动。灾害发生的频率和规模以及军队快速部署资源的能力促使他们做出这一决定。

2017 年,印尼政府制定了《国家灾害应对框架》,这是针对印尼各灾害应对利益攸关方的主要指导文件。

缅甸欢迎救灾协助

缅甸极易遭受洪水、干旱、地震和气旋。该国最严重的灾害发生在 2008 年 5 月 2 日,当时纳尔吉斯气旋造成至少 13.8 万人死亡,财产损失 40 亿美元。

RCG 的报告指出,尽管缅甸一直实施军事统治并限制外国交往,但过去十年间,该国“在军民协调方面发生了显著变化” ,并采取了重要措施加强灾害管理能力。

缅甸现在参加区域人道主义救援与救灾行动,并与主要利益攸关方举办研讨会,以改善军民交流。

RCG 报告指出,缅甸过去严格限制灾难期间允许进入该国的外国军事力量规模。但他们已做好相应安排,接收通过与邻国及东盟其他成员国所签订双边协议提供的帮助。

尼泊尔面临的挑战

由于尼泊尔每年的雨季和山区地形,该国经常发生山体滑坡和洪水。但他们最大的危险来自其位于欧亚构造板块和印度构造板块交界处,这是地震活动的一个重要来源。

尼泊尔通过应对 2015 年 4 月 25 日廓尔喀地震吸取的教训为整个地区的救灾计划提供了经验。这次地震造成近 9000 人死亡,约 2.2 万人受伤。地震在珠穆朗玛峰引发了一场山体滑坡,造成 21 人死亡,成为这个山地国家历史上伤亡最惨重的一天。
地震后大规模的国际救灾反应纷至沓来,包括来自18 支外国军队和无数人道主义工作者的帮助。休姆说,仅红十字会与红新月会国际联合会就派出了 8000名应急人员。

在回顾应对行动时,尼泊尔军队与美国印太司令部双方的代表讨论了人道主义军事行动协调中心(HuMOCC)的成功运作经验。印太司令部曾向尼泊尔派遣人员和装备,该中心是联合国新协调战略的组成部分。

联合国难民事务高级专员办公室为台风海燕造成的无家可归者提供临时住房,并在台风摧毁农作物后向农民提供应急种子。法新社/盖蒂图片社

“HuMOCC 中心是联合国在全球及亚太地区军民协调方面采取的一种新做法,”RCG报告指出,“它有助于人道主义和军事行动者在应对自然灾害方面的信息共享、分工和行动规划协调。”

由文职人员领导的行动中心为行动规划提供了评估,包括关于对外国军队的使用;就恰当的外国军事支持水平及其适合部署的地点提供了咨询意见;确定了何时从军事资源过渡到民事资源以及何时缩编和重新部署军队的基准。

位于风暴中心的菲律宾

2013 年 11 月 8 日,五级风暴、史上最强热带气旋——超级台风海燕(菲律宾称为“约兰达”)登陆,席卷菲律宾中部,造成毁灭性破坏。该台风造成超过 7300 人死亡,1290 万人受到影响,并造成 100 亿美元的损失。57个国家提供了救灾支援,其中 22 个国家派遣了军人。

德国红十字会准备向尼泊尔运送货物,这是他们在 2015年 4 月地震后所提供 60 公吨物资的一部分。 美联社

菲律宾位于西太平洋,面临从台风到山体滑坡和季风等多种自然灾害侵扰。该国每年平均遭受9场热带风暴。

在由位于夏威夷的灾害管理和人道主义援助卓越中心(CFE-DM)编写的一份报告中,负责评估台风海燕救灾工作的专家们制定了三项拯救生命的最佳实践。

  1. 人们普遍理解的“端到端”预警系统可使一个国家为危机做好准备。端到端系统包括科学建模、数据、技术和预测专业知识。
  2. 通过多国协调中心履行的双边承诺可促进对外国军事资源的最佳民事利用。
  3. 私营部门与政府密切协调,可加强一个国家快速增援的能力,以满足民众的救生需求。

CFE-DM 随后的一份报告探讨了通过台风海燕吸取的经验教训如何落实到一年后台风黑格比的救灾工作中。这篇研究报告题为 “灾难中军民协调的进步:菲律宾如何将通过超强台风海燕(约兰达)获得的经验教训转化为备灾和救灾最佳实践(2015年)”,可在下列网址查阅 https://www.cfe-dmha.org/。

红十字国际委员会负责东南亚军事和武装团体工作的代表保罗·贝克表示,在金色眼镜蛇等演习中模拟演练军民合作至关重要。这是在战事爆发之前建立相同认识的机会。他表示,这些演习可让救灾力量聚集在一起,以“塑造人们的思维,帮助大家了解我们在状况百出时如何开展工作”。

分享