极地政治与竞逐

极地政治与竞逐

各国正就北极事务展开合作,但军事化增加或将威胁地区和平

《论坛》员工

气候变化正在引发北极地区的新一轮资源争夺战。各国正想方设法获取对该地区的控制权。北极地区储藏有丰富石油、天然气及矿产资源。随着极地冰盖加速融化,这些资源如今渐渐成为可获取的财富。北极冰盖目前正在以地球上其他冰川约两倍的融化速度消失,由此还有可能缩短西欧与东亚间的航运路线,并使商业捕捞及旅游业的机会增加。一些人认为,最快到2020 年,北冰洋在夏季月份就会无冰;本世纪中到末期,北冰洋将全年无冰——这将使超过20%的世界石油储量具备开采条件。

面对如此诱人的资源,许多国家已加大对该地区的研究、探索、开发及其他方面投入,同时加快推进该地区军事化。部分专家表示,这些举措可能会带来新问题,也可能威胁地区与全球和平与安全。

北极专家、加拿大不列颠哥伦比亚大学国际关系学教授迈克尔·拜尔斯博士向《论坛》表示,“该地区商业活动逐渐增多会带来新挑战,包括石油泄漏预防、搜寻和救援,还可能出现走私和移民问题。”

北极八国——加拿大、丹麦(格陵兰和法罗群岛)、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典和美国都在北极圈内有领土。其中五个国家在北冰洋有海岸线需要防卫。但非北极国家也寻求在该地区获得影响力。

位于巴伦支海的俄罗斯北极港口摩尔曼斯克赫然耸立着多台起重机。 路透社

俄罗斯和丹麦都正式声称本国对位于其专属经济区之外的大片北极海床拥有主权。专属经济区为各国海岸向外延伸200 海里的区域。加拿大则计划在 2018年提出主权声明,将其大陆架之外的大片海床划归己有。这些主权声明相互重叠(有些甚至可追溯到 1925 年之前并包括北极极点),都有待根据《联合国海洋法公约》(UNCLOS)做出裁决。该公约旨在调解各国海上边界和领土争端,并赋予各国在其大陆架海床之下开采矿物及材料的专属权利。

掌握对该地区的控制权还可能获得战略军事利益。美国没有提出延伸其北极海床所有权的主张,但他们正思考如何在变幻莫测的北极开展海军水面作战。

北极有些地方的冰层厚达 5 米,这让海军舰艇难以行进。该地区的冰层正以全球最快的速度消融。其中部分原因是,冰川融化成水,而水则吸收热量,加速变暖。据美国国家冰雪数据中心数据,北极地区仅 20%多一点的多年冰层全年不融化,比 20 年前减少了超过 50%。

北海航线是融冰打开的主要海上商路之一。该航线穿越俄罗斯领地,沿俄罗斯北方海岸,从喀拉海进入白令海峡。如今,一年中船只可自由往来俄罗斯北极港口与挪威之间的天数增加。位于俄罗斯摩尔曼斯克的北海航线信息办公室表示,货物经由这条路线从日本运输至荷兰比取道苏伊士运河要少走将近 3900 海里。另外一条主要路线为从加拿大至芬兰的西北航道,航程比巴拿马运河传统路线要短大约 1000 海里。

过去 10 年间,中国在北极地区日渐高调。他们对新贸易航线颇有兴趣,而且在北极地区的活动也日渐增多。中国、日本及韩国使用破冰船开展极地研究项目。例如,一艘名为“雪龙号”的中国科考船经常在美国大陆架上航行。中国计划升级其破冰船队伍,并开发探索北极自然资源的技术,如深水钻井等。据路透社报道,一家中国公司买下了价值 23.5 亿美元的格陵兰岛铁矿开采项目。该岛为丹麦的自治领土。但这家财团正在等待更好的矿石价格,才开始开发项目。该矿每年可以产出1500 万顿矿石运往中国。

北极公地

北极八国于 1996 年创立北极理事会,以促进在共同北极问题上的合作、协调及互动,例如可持续发展及环境保护等。该理事会还代表居住在北纬 66 度以北的4百多万居民——其中约半数为俄罗斯人,还有 50 万原住民。

北极理事会授予 13 个非北极国家观察员资格:中国、法国、德国、印度、意大利、日本、韩国、荷兰、波兰、新加坡、西班牙、瑞士及英国。另外有 26 个政府间组织、议会间组织和非政府组织,包括新加入的世界气象组织及国家地理协会也享有观察员资格。欧盟和土耳其也提交了申请。

2017 年 5 月,美国将理事会主席国资格移交给芬兰,美国国务卿蒂勒森表示:“北极理事会最近迎来成立 20 周年庆典,实践证明这是一个必不可少的论坛,也是各国寻求合作的平台。在此申明,美国会继续是论坛的活跃成员。这次担任理事会主席国的机会,更加坚定了我们继续推进理事会工作的决心。”

专家表示,维护该地区稳定仍是保护其经济前景的关键。斯蒂芬妮·佩扎尔及其多位兰德公司同事在 2017年 3 月的一份报告中写道:“在北极,各国的军事及经济关切紧密联系……与俄罗斯保持合作。”报告写道:“……这些关切有时会导致俄罗斯对该地区政策出现不连贯的情况。”

军事化增加

虽然各国看似在北极理事会事务上建立了稳固的合作关系,而且北极国家在无主权争议的区域拥有许多商机,这些地区蕴藏着北极大部分的油气资源。但这并不能阻止各国推进该地区军事化的脚步。俄罗斯是这场军力竞赛的领跑者,而且除芬兰和冰岛外,大多数北极国家都在该地区设立了军事基地。

俄罗斯北极港口摩尔曼斯克的一家加工厂,一位工人正在分拣三文鱼。
路透社

俄罗斯在该地区部署的军事资源最多,共有 6 个军事基地,16 个深水港及 13 个空军基地,且目前仍在重开和建设更多的基地。2017 年4月,俄罗斯在法兰士约瑟夫地群岛建立了一处占地 36,000 平方公里的军事设施,并命名为“北极三叶草基地”。该设施旨在保护俄罗斯在北极的空域和其他财产。俄罗斯在 2017 年 5 月的胜利日阅兵上展示了两个新的北极导弹系统:Tor-M2DT 和Pantsir-SA。

加拿大温哥华西蒙斯基金会高级研究员厄尼·雷格尔向《论坛》表示,美国对北极地区的兴趣较为无关紧要,“但俄罗斯北极地区是该国国家身份认同的核心所在。”他表示:“该地区现在对俄罗斯经济具有重要意义,而将来的重要性可能更大。东北航线则是俄罗斯在该地区的重点发展领域。令人印象深刻的俄罗斯破冰船舰队,其广泛的搜寻及救援设施系统及其在北方令人惧怕的战斗能力,都说明俄罗斯对北方经济及资源开发的重视,也说明他们对保护与推进本国在北极地区利益的承诺。”

该地区军事化进程日渐加快,引起各方关注。兰德智库报告指出,俄罗斯在北极的军事部署远不及冷战时期的水平,也不太可能在其他可能的意外情况(如波罗的海国家争端)下动用北极的军事资产。兰德智库战略分析员佩扎尔总结道:“但俄罗斯还有其他北极国家在该地区加快推进军事部署,这将加大各国发生冲突及事态意外升级的风险。”

拜尔斯表示:“尽管北约和俄罗斯间关系日益紧张,但北极理事会依然照常运转。该组织的工作重点在于环境保护及可持续发展。各方也在继续开展搜寻和救援合作。”拜尔斯是《国际法与北极》一书的作者,该书于2013 年由剑桥大学出版社出版。主要由于竞争加剧,又因俄罗斯持续保持强势态度,导致他们与其他国家关系趋于冷淡,“俄罗斯军方与其他北极国家军方的交流中断,这会带来令人遗憾的误解和意外冲突风险。”

专家表示,随着北极冰盖继续消融,俄罗斯和中国不断加大对北极的投资,两国在北极的动作也越来越多,美国需要重新调整北极策略,尤其是因为目前缺乏应对安全问题的机制。不幸的是,目前还没有应对这一军事化趋势的正式机制。北极理事会的成立宪章禁止该机构讨论安全问题,有关国家只能通过双边渠道解决军事问题。北约和俄罗斯不讨论北极的军事发展动向。战略与国际研究中心(CSIS)高级副总裁海瑟·康利向《论坛》表示:“如果缺乏一套机制,北极地区的军事行动可能会受到误解或造成军事冲突。”

确保合作

诚然,所有北极国家都承认,国际合作是各国发挥经济潜力并确保远东地区繁荣及安全的关键。但要实现这些共同目标,依然任重道远。作为北极理事会主席国,芬兰希望专注于该组织的核心事务,包括改善生物多样性、评估气候变化、促进可持续发展和保护海洋环境。但一些分析师正努力推动建立更有力的机制,以解决安全相关问题。康利在战略与国际研究中心 2015年一篇题为《新冰帘:俄罗斯对北极的战略延伸》的报告中总结道:“如果没有可预测性、透明度与信任,北极便不会有国际合作。”

西蒙斯基金会高级研究员雷格尔同意这一观点。他表示,“务必制定一套制度或机制,就双边安全利益、关切及改善等事务开展定期、持续的协商。这在北极理事会职权范围内能否实现仍是未知数。将安全关切及考量交由北极理事会讨论有一个巨大的优势:原住民社群可借此持续参与安全事务协商。”

颇为讽刺的是,北极理事会筹建之时,美国想要避免军事讨论,理由是担心这样会促进地区军事化。但二十年后,北极渐渐走向军事化,但国际社会却没有讨论北极安全问题的论坛。包括康利在内的许多专家希望北极理事会起草一份无约束力的政治声明,作为北极地区军事行为的准则。例如,此类声明将规定,如要举行超过 20,000 人或以上兵力参与的军事演习,必须提前21天知会各方,并邀请观察员。

另外,兰德智库报告表示,不要想当然地认为俄罗斯肯定会在北极问题上进行合作。报告指出,“如果俄罗斯的经济野心不断加大,直至不受控制——比如,因为油气价格走低、资金外流和/或海外投资亏损或专业技术流失,俄罗斯合作的意愿便可能会降低,转而采取煽动性的行动或言辞。”

部分专家警告,北极重要资源及商路受到干扰可能会触发军事争端。另外,北极理事会也已为外国施加影响开通了相关渠道,特别是通过投资及技术投入等方式施加影响。领土争端、新出现的商运航线及自然资源开采可能会加剧该地区紧张态势——最近各国在南海的互动可能便预示着北极未来的走向。

虽然中国和其他国家都没有在北极建立人工岛屿并部署武器装备,但领土争端还是可能会加剧。据网络国防媒体 Defense One 消息,2017 年 8 月美国海岸警卫队司令祖昆夫特上将在美国华盛顿参加战略与国际研究中心支持举办的活动时曾表示:“说来有点奇怪,北极的形势和东海、南海的形势有很多相似之处。”

据 Defense One 报道,为避免重蹈南海紧张态势逐步升级的覆辙,祖昆夫特敦促美国正式承认 1982 年《联合国海洋法公约》。比如,菲律宾曾依据这项公约起诉中国侵犯其主权。除美国外,只有朝鲜、利比亚和土耳其未承认《联合国海洋法公约》。

祖昆夫特和其他分析家都声称,美国应该增加在北极地区的活动。据 Defense One 报道,祖昆夫特曾表示:“很显然,我们都看到了东海、南海发生的一切,尽管联合国仲裁法庭的裁决对菲律宾有利,但也没有让中国改变做法。”他曾对路透社表示:“我们可以制定很好的政策,但如果没有相应的部署去捍卫主权,那就无异于一只纸老虎。”

北约的《战略前瞻分析》报告也警告称,未来几十年内,不断加剧的资源争夺战可能造成北极地区不稳定。

但目前北极地区大部分领土争端当事国都是北约盟国。总体而言,北极地区现在的军事化程度还没有达到冷战时期的水平。当时,弹道导弹都已在潜水艇和发射井中安放就位,随时准备好穿越北极冰盖。而且,不列颠哥伦比亚大学拜尔斯教授表示,北极地区最好的防御工事仍是该地区的广袤疆土和极端天气条件。在这方面,近十年来都没什么变化。2009 年时任加拿大国防总参谋长的纳廷齐克将军曾表示:“如果有人要入侵加拿大北极领土,我的第一项任务将是救援敌人。”

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