赢取 和平 胜利

赢取 和平 胜利

《菲律宾国内和平与安全计划》(百雅尼汉计划)促进民间、政府及军方社群通力合作,携手对抗叛乱分子

伊曼纽尔·鲍蒂斯塔将军(退役)

菲 律宾根据解决叛乱问题方面的长期经验得出了许多体会。首先,叛乱问题具有多面性并且非常复杂,需要综合性的应对方案。

唯有全国上下共同解决问题,才能成功应对这一挑战,而这正是《菲律宾国内和平与安全计划》的关注重点。这是获得广大利益相关方认可的安全概念,需要他们共同参与实现和平与安全。计划名称为“百雅尼汉”,意为全社会团结一致、共同努力,携手实现特定目标。

“百雅尼汉”计划的几个显著特征使其有别于以往的战略。首先,它是由广大利益相关方合作撰写、共享、共有的一份文件。从策划到实施再到评估,计划的每一阶段都有国家及地方政府机构及全体公民的参与。第二,计划强调采取的军事行动重点在于赢得和平,这比打败敌人更重要。

2017 年 7 月,菲律宾海军陆战队队员在向菲律宾南部城市马拉维主战场行进时,巡查一条位于敌方狙击手火力范围内经肃清的街道。 盖蒂图片社

因此,百雅尼汉计划有别于以往的框架,并探索解除国家和平及安全威胁的非战争决定因素。第三,百雅尼汉计划遵从政府的总体和平框架。虽然百雅尼汉计划不是菲律宾武装部队(AFP)的单方计划,但它也并非存在于真空状态中。它与国家和平、安全及发展政策和谐共存。

菲律宾要应对三大威胁组织。第一个是菲律宾共产党/新人民军(NPA)/民族民主阵线(CNN),该组织企图推翻民主政府并代之以共产主义政府。第二个是分离主义组织摩洛伊斯兰解放阵线(MILF),该组织企图脱离菲律宾共和国并成立独立的伊斯兰国。第三个是阿布萨耶夫组织(ASG),这是一个因绑架勒赎活动而臭名昭著的恐怖组织。

最终战略结果

在百雅尼汉计划指引下,菲律宾武装部队将自己的使命重新规划为“开展支持行动以赢取和平,帮助菲律宾人民营造有利于可持续发展的环境以及公正、持续的和平氛围。”“支持行动”一词强调菲律宾武装部队在百雅尼汉计划框架下所担负的职责。这一使命突出了在公民政府的带领下应对叛乱问题的重要性。这样可达到一种最终状态:国内武装威胁组织的战斗力将被削弱,直至不能再威胁到国家的稳定,平民当局就能确保菲律宾人民的安全与福祉。

这一最终状态通过达成以下目标实现:
  • 努力推进和平进程。
  • 维系一支专业的武装部队,由民主的公民政府掌控军权。
  • 打败阿布萨耶夫组织及其同盟武装威胁组织。
  • 帮助解决与新人民军、摩洛伊斯兰解放阵线及其他武装威胁组织间的冲突。
  • 帮助创造相应条件,让民主政府官员能够为选民的安全及福祉负起责任。
  • 支持开发、环境保护,减灾事务管理及执法行动。

鉴于武装威胁组织作案方式多样、动机各不相同,我们需要制定细致入微的方案。针对阿布萨耶夫组织,因为我们奉行不与恐怖分子谈判的政策,理想的最终状态是彻底将其击败。针对民族民主阵线,菲律宾武装部队的行动重点在于削弱其武装部门的重要性,使叛乱分子放弃武装斗争,并最终与政府和谈。至于摩洛伊斯兰解放阵线分离主义组织,预期的最终状态是在菲律宾宪法框架下,通过谈判达成政治解决。

百雅尼汉的概念

百雅尼汉开展行动的新范式是“赢得和平比打败敌人更重要。”除削弱带来威胁的组织武装力量这一近期目标之外,菲律宾武装部队也重视改善人民生活方式及福祉的军事行动。这类行动将产生长远影响,同样具有重要意义。为赢得真正的和平,百雅尼汉以两大战略方针为基础:全国参与和以人民为中心。

“全国参与”方针号召所有利益相关方积极参与,追求和平与安全。此方针的中心在于认识到解决国内和平与安全问题不能单单依靠军事行动。百雅尼汉所诠释的安全概念不仅得到安全部队及政府机构认可,而且非政府机构及社会的其他部门也要参与其中。该计划认为,即便普通百姓也是实现和平与安全的重要贡献者。在此背景下,菲律宾武装部队的作用是积极与同僚及合作伙伴开展对话磋商,努力加强合作伙伴关系,建立普遍和平安全的社会。

以人民为中心的安全/人文安全方针将人民的福祉置于军事行动的中心。在人文安全的大框架之下,将人权放在优先位置,根据草根阶层的需要及现实情况,探索促进安全与治安的方式。要赢取和平,保护好公民是最终目标。人文安全的概念有几个组成部分:经济、饮食、健康、环境、人身、社会及政治,需要整个政府官僚系统、私营部门及民间社会一起努力实施。

2017 年 7 月,新人民军游击队员在马尼拉东部的谢拉马德雷山脉列队。 法新社/盖蒂图片社

所有的军事行动都由两条首要的战略原则指引。第一,遵从人权理念、国际人道主义法及法律规则。第二,所有利益相关方都必须积极为实现国内和平与安全贡献力量。

这些战略原则是菲律宾武装部队所采取行动方针的基础。第一,菲律宾武装部队促成长久、和平结束所有武装冲突。因此,菲律宾武装部队的首要任务是促进和平进程。只有区域安全形势有需要,才能动用军事力量。同样重要的一点是,菲律宾武装部队必须遵循政府有关停止敌对行为或暂停军事行动的协议。

第二,虽然菲律宾武装部队以推进和平进程为优先任务,但也同样重视开展军事行动。但是,现在正当军事行动重点针对威胁组织的武装部门,对附带伤害零容忍。鉴于这些威胁组织的特点、理想的最终状态各有不同,需要采取截然不同的对策。

对于民族民主阵线,为令对方放弃武装斗争并重回谈判桌前,需要持续对其施加压力。这种压力可以是实质压力,也可以是社会压力。我们将通过开展靠情报指导的战斗行动,辅以执法行动和诉讼,施加实质压力。另一方面,与多个利益相关方合作开展活动,普及主流思想:武装斗争不是达成政治目的的可取手段。在施加压力的同时,我们也给叛乱分子留有出路,建立相应机制,让他们可以放下武器,回归主流社会。

对于摩洛伊斯兰解放阵线,必须摆出可靠的威慑姿态,才能通过谈判实现政治解决。此举目的是鼓励摩洛伊斯兰解放阵线继续走和平路线,直到达成协议解决。我们将向对方展示,菲律宾武装部队随时准备也愿意动用正规部队,果断粉碎摩洛伊斯兰解放阵线重回武装敌对状态的企图,以实现可靠震慑。

通过孤立阿布萨耶夫组织以便对其精准使用武力,从而彻底将其击败。通过揭露恐怖组织的残暴行径,激起当地及各国利益相关方的广泛谴责,从而使其陷入孤立。我们采取措施孤立恐怖组织,使他们无法获得境外势力支持或受境外势力影响。同样重要的是,还要将他们与国内武装威胁组织隔离,以防这些组织激进化。还要避免恐怖分子获得群众支持,使他们失去庇护场所和民众支持。

2017 年 5 月,菲律宾武装部队参谋总长及军事管制法执行官爱德华多·安诺(右)在访问军营时与高级军官及国防官员一起做碰拳头手势。 美联社

第三是支持社区内的和平与发展工作。重点是为受冲突影响的地区带来和平与发展。与“国家整体”方针相符,菲律宾武装部队对治理措施的支持由上至下,从国家层面一直贯彻到草根阶层,强调保持政策的凝聚性与一致性。这项承诺令我们有信心,与重要利益相关方一道,采取军事及非军事行动解决叛乱问题。我们的本意在于认真找出并解决促使威胁组织激进化的核心问题。

第四,菲律宾武装部队认识到,要成功执行计划,必须切实对制度进行改革。因此,菲律宾武装部队针对能力建设、专业化及利益相关方参与等方面开展了安全部门改革行动。必须强调的一点是,通过实行必要的改革,菲律宾武装部队才能提升制度效率,并在打击国内和平与安全威胁方面占领高地。

我们的成就

在实施百雅尼汉计划的六年中,我们取得了一些有形和无形的成就。第一,与摩洛伊斯兰解放阵线通过协商达成了政治解决。接下来要通过立法确认达成的共识。百雅尼汉计划还令 76 个受民族民主阵线影响的省份当中的 68 个宣布实现和平,并作好准备实现进一步发展。这意味着这些省份的形势已恢复正常,平民当局能够对当地百姓的安全和福祉负责。至于阿布萨耶夫组织,他们越来越孤立,我们已作好准备最终将其击垮。

无形的成就有:如今国内支持和平的人越来越多;人们对部队的看法有了改观,因为部队体现出专业性,人权记录也大大改观;军方及其军事活动获得了民众支持。

百雅尼汉计划也给我们带来了几项重要教训。第一,安全部队的准备工作是成功解决叛乱问题的关键。武装部队必须做好准备,在新范式下承担新的职责。军队必须通过制度改革占领道德高地,才能成功解决叛乱问题。

2017 年 11 月,曾被派遣到马拉维的菲律宾空军(PAF)士兵在位于马拉维附近的帕塞市的空军总部举行的欢迎归来仪式上齐步行进。 路透社

第二,各利益相关方需要深入参与并开展协作。没有各方努力的协同工作,百雅尼汉计划只能是一纸空文。唯有各利益相关方就安全概念达成一致,才能分担责任。这将促使我们全国上下齐心协力,携手直捣叛乱问题的根源。良好的治理和平民领导力是达成这点的关键。

为让百雅尼汉计划发挥深远影响,必须持续予以实施。这突出了政策与战略长期延续的重要性。该计划的执行应不受平民及军方领导层更替的影响。

近期世界的危机表明,恐怖主义威胁已经具有全球特性,任何一个国家单凭一己之力都无法控制。当地威胁组织与国际恐怖分子之间的联系改变了国内叛乱问题的动态。如要全面解决安全问题,政府、国际及地区组织、民间社会之间就需要加强合作。各国必须怀着共识和相同目标,有如世界大家庭一样团结合作。随着各类安全威胁发展为全球问题,我们还必须制定能够解决全球化威胁的新范式。因此,“全球百雅尼汉计划”的概念变得日益重要。

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